论中国特色检察一体化及其实现方式

卢均晓* 杨智铭**

[内容摘要] 检察一体化是世界三大法系国家均确立的一项检察组织原则，有两层基本含义：对外是指检察独立，即检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉；对内是指业务一体，即检察机关上命下从，作为命运共同体统一行使检察权。我国是社会主义法系的主要代表国家，我国的检察制度与大陆法系、英美法系国家存在不同程度的差异，我国的检察一体化因而具有鲜明的中国特色。检察权的定位是检察一体化的理论基础和逻辑前提，本文以比较法的视角，对我国检察权的性质进行了界定，并在此基础上论述了中国特色检察一体化的科学内涵及其实现方式。
[关 键 词] 检察权 法律监督 检察独立 检察一体化

检察一体化是世界三大法系国家均确立的一项检察组织原则，有两层基本含义：对外是指检察独立，即检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉；对内是指业务一体，即检察机关上命下从，作为命运共同体统一行使检察权。我国是社会主义法系的主要代表，我国的检察制度与大陆法系、英美法系国家存在不同程度的差异，我国的检察一体化因而具有鲜明的中国特色。研究我国的检察制度必须站在本土化的基点，借鉴国外的检察制度亦必须考虑与本土宪政结构和法律文化的兼容与整合。由于检察权的定位问题是检察理论研究的根本问题，是检察一体化的理论基础和逻辑前提，本文首先对我国检察权的性质进行界定，并在此基础上，论述中国特色检察一体化的科学内涵及其实现方式。
一、比较法视角中的中国特色检察权
半个多世纪前，新中国的建立推翻了中华民国的五权分立和六法体系，效仿苏联模式构建起社会主义政治制度和法律体系，人民检察院应运而生。作为一个法律事实，我国检察机关定位于国家的法律监督机关，检察权定位于司法权；作为一个法学问题，检察权与检察机关的性质之争却一刻也未曾停歇。
（一）检察权性质之争
当前，学界对检察权的性质主要有司法权、行政权、双重属性和独立的法律监督权四种观点。
1、检察权是司法权，检察机关是司法机关。 该观点认为，检察机关参加诉讼活动，在办案中采取措施，做出决定，是对个案具体事实适用法律的活动，符合司法权的特征。此说为当前通说。
2、检察权是行政权，检察机关是行政机关。这一观点又可分为温和派和激进派。①温和派从宏观上看待检察权，他们认为检察官与检察机关都是上命下从，检察权不具有司法权应有的被动性、专属性、独立性、中立性和终结性。 ②激进派从微观上看待检察权，他们认为我国的检察权是侦查权、批捕权、公诉权和法律监督权的简单相加；主张取消检察机关，将职务犯罪侦查权交由行政监察部门行使，或者设立类似廉政公署的专门机构行使；将批捕权交由法院行使，建立庭前司法审查程序，由预审法官决定羁押逮捕；将公诉权交由行政机关中的公诉机构行使；将法律监督权交由权力机关行使，以实现控辩双方的“平等武装”，构建“等腰三角形”式的刑事诉讼结构。
3、检察权具有司法权与行政权的双重属性。认为检察机关的上下领导关系，突出体现了检察权的行政性，尤其是具有主动性的侦查行为，具有明显的行政权性质。另一方面，检察官的公诉活动以适用法律为目的，同时检察机关和检察官的活动具有一定的独立性，在这种意义上检察权具有司法权特性。龙宗智教授进一步指出，我国检察权具有司法权与行政权的双重属性，在法制上将检察权定位为司法权，检察机关定位为司法机关，检察官定位为司法官为宜。
4、检察权既非司法权又非行政权，是独立的法律监督权，检察机关就是法律监督机关。 这实际上是第三种观点引申出的另一种结论。我国的政体是人民代表大会制度，全国人民代表大会是国家的权力机关，行使国家立法权，并将行政权、司法权与法律监督权分别赋予人民政府、法院和检察院行使。检察机关是国家的法律监督机关，其享有的权力统称为检察权或法律监督权，是国家为确保法律能够统一正确实施而赋予检察机关的一项独立而专门的权力。侦查权、公诉权和诉讼监督权作为检察权的具体表现形式和实现手段统一和依附于检察权，从而检察权在不同的情况下呈现出司法权或行政权的某些特征。
笔者同意第四种观点。这一观点许多学者在宪政制度、权力制约、控制论等角度都有过精辟的论述，在此笔者试从比较法的角度，对该观点的科学性进行论证。
（二）三大法系的检察制度之比较
当今世界主要有大陆法系、英美法系和社会主义法系三大法系。由于经济基础、政治制度和历史传统等原因，不同法系国家甚至同一法系国家在检察制度方面存在很大差异。正如我国台湾地区检察官朱朝亮先生讲的那样：“按检察官之定位，有定位为行政机关代理人者，如法国法制，有定位为行政机关辩护人者，如美国法制，有定位为公益代表人（或公益辩护人）者，如日本法制。”
1、大陆法系的检察制度。12世纪的法国，地方领主权力很大，国王的权力受到限制，为加强中央集权，维护国家法律的统一，国王便设立代理人，代理国王处理私人事务，并承担监督王国法律在领主土地上实施的职责。 14世纪，法国将原先的国王诉讼代理人改称为检察官，普遍设于各级法院，一方面以国家公诉人的身份对罪犯进行侦查和起诉，参与法院的审讯，另一方面代表国王对地方行政当局进行监督，成为国王在地方的耳目。 这被认为是大陆法系检察官制度的起源。目前，大陆法系国家大多把检察机关界定为行政机关，但检察机关并非纯粹的公诉机关，在一定程度上承担法律监督和保证国家法律统一实施的职能。 法国检察机关一方面在刑事诉讼中行使侦查、起诉、支持公诉和指挥刑事裁判的执行等职能，另一方面还对司法救助制度的运营、户籍官员、私立教育机构、新闻杂志等定期刊物进行审查监督。 德国检察官在法庭审理阶段，充任国家公诉人，同时监督审判程序是否合法， 并且对判决的合法性负有监督职责。 葡萄牙检察机关还对常规法律的合宪性进行监督 。因此，大陆法系检察官享有近似于法官的身份、经济和特权保障，被称作“站着的法官”和“法律守护人”，在法庭上检察官既是公诉人又是法律监督者，法、德、日等国检察官均可对法院的某些错误判决提出上诉（或称为“抗告”）。
2、英美法系的检察制度。英美法系的检察制度主要起源于15世纪的英国。1461年英王将担任王室法律顾问的国王律师改名为英国检察长，1515年设副检察长，逐步形成了英国的检察制度。英国是典型的联邦制和判例法国家，法律被称为“大法官的脚”主要由法官遵循和创设，具有造法功能的法官在英美法系具有极高的社会地位，法官在司法上的至上权威不能容忍更上位的监督者。 同时，英美国家各成员亦拥有自己的法律体系，寻求整个国家的法制统一既无可能亦无必要，因此法律监督理念在英美法系国家不可能产生。
3、社会主义法系的检察制度。社会主义法系的检察制度起源于苏联，其理论基础主要来源于列宁的社会主义检察制度理论。列宁检察制度的理论架构至少应包含以下三层含义：①社会主义国家的法制应当是统一的。“法制不能有卡卢加省的法制，喀山省的法制，而应当是全俄统一的法制，甚至是全苏维埃共和国联邦统一的法制。” ②检察机关的职权就是法律监督，具有专门性和程序性。“检察长的职责是使任何地方政权机关的任何决定都不同法律抵触，所以检察长有义务仅仅从这一观点出发，对一切不合法律的决定提出异议，但检察长无权停止决定的执行。” ③检察权应当统一独立行使，不受地方干涉。“检察机关以法律监督为专职专责，不执行任何行政职能，受中央垂直领导，行使中央检察权。” “检察长的唯一职权和必须做的事情只有一件：监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。”
由此我们至少可以得出以下四个结论：
1、大陆法系和社会主义法系国家检察机关天生具有法律监督的职能。中央集权和成文法国家一般要求国家法律在全国的统一正确实施，法官只能严格适用成文法，不能超越和创制法律，必须有一个机关承担起法律监督的责任，以维护国家法律的统一正确实施，因而大陆法系和社会主义法系的检察机关自产生之日起就具有公诉人与法律监督者的双重身份，享有近似于法官的身份、经济和特权保障。英美法系国家检察机关职责范围稍小，因而将其界定为“诉讼机关”似乎更为妥当；而大陆法系国家检察机关的职能更加广泛，将其界定为“法律监督机关”较为合适。
2、权力划分是影响检察机关准确定位的决定因素。大陆法系和英美法系将“三权分立”作为一种先验的前提，因而检察机关只能定位于行政或司法机关；而社会主义法系在权力划分上更为开阔，因而在最高权力之下，形成了立法、行政、司法、检察“四权分立”的格局。检察机关是国家的法律监督机关的科学定位，使我国检察机关摆脱了“半人半马兽” 的尴尬境地。遗憾的是，具有行政权与司法权双重属性、本应独立于行政权与司法权之外的检察权却没有得到相应的认可，不幸沦为“半人半马兽”，成了众矢之的。
3、社会主义法系检察机关的法律地位高于英美法系和大陆法系检察机关。①英美法系和大陆法系的检察机关定位于行政机关，大多隶属于司法行政机关，也有设置于法院之中，与立法、行政、司法机关不在同一权力层面。我国检察机关作为国家的法律监督机关，由国家权力机关产生并对其负责，同审判机关、行政机关平行设置，互不隶属。②英美法系和大陆法系检察机关基本职能是追诉刑事犯罪，即便具有一定监督职能，也只是对侦查、执行以及司法审判的具体活动进行监督。社会主义法系检察机关则是专门的法律监督机关，法律监督是其基本职能，且监督范围广泛，公诉只是法律监督的手段和组成部分。
4、刑事诉讼模式是检察机关定位的具体表现。由于大陆法系和社会主义法系检察机关具有双重身份，他们在不同程度上承担法律监督的职责，因而在诉讼模式上更倾向于职权主义，检察官要遵守客观中立的原则，要对判决的公正性进行监督，而不是单纯的指控被告人。英美法系的检察官被视为控方当事人，他们可以在庭前与辩方进行辩诉交易，对公诉权进行较大的裁量和处分，在庭上则只承担提出并证明犯罪事实的任务，这便构成了“当事人主义”或“等腰三角形”的诉讼模式。
（三）中国特色检察制度的渊源及其启示
有学者认为，我国检察制度是根据人民民主专政的理论和列宁社会主义检察制度的思想，在继承新民主主义革命时期根据地和解放区的检察工作的优良传统，发扬中国古代政治法律制度特别是御史制度的精华，吸收国外特别是苏联社会主义检察制度建设的经验的基础上，结合中国实际情况而建立的。 笔者认为，这一观点比较全面，但不无可资商榷与补充之处：
1、我国古代御史制度虽然与现代检察制度有一定相似之处，却无必然联系。古代御史承担检举犯罪、督察百官、审判犯罪和部分行政职权，与现代检察制度有一定相似之处，但御史制度的发展演变在清末被迫中止和断裂。清末仿日本在各级审判厅附设检事局，将现代检察制度引入中国，可见我国的检察制度完全是“舶来品”，而非本土资源的自然演变。但我国古代将御史监督权作为一项重要的国家权力；御史直接向最高统治者负责，不受地方干涉；御史享有较高地位、较大权力和特殊保护等做法，在当前仍颇有借鉴意义。
2、苏联的社会主义检察制度应当是我国检察制度最主要、最直接的渊源。新中国从开始建立检察制度的时候起，在宏观上把列宁关于法律监督的理论作为指导思想，在微观上结合了我国的实际。彭真同志指出：“列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁的这一指导思想。” 苏联解体后，我国成为社会主义法系的主要代表国家，我国的检察制度以其鲜明的社会主义特征，在世界各国检察制度中独树一帜。
3、90年代以来西风东渐，我国的检察制度受到国外特别是英美法系国家检察制度的一些影响。突出表现在诉讼模式的改革上：1979年《刑事诉讼法》为基础建构的刑事诉讼模式，具有典型的职权主义诉讼模式特征；1996年刑事诉讼法的修订，引进、吸收了诸多当事人主义刑事诉讼模式的内容，形成了“混合型”诉讼模式，在实践中有向当事人主义发展的趋势。 笔者认为，纯粹“当事人主义”和“等腰三角形”诉讼模式建立在英美法系国家法制基础上，与我国法律制度并不兼容。首先，我国是成文法国家，法官必须严格遵循法律而不能创设法律，因此法律监督成为必要和可能；其次，检察机关的法律监督是程序意义上的监督，与具有实体处分性的司法权没有冲突，尊重审判权不等于“司法至上”，有错不纠才是对司法权威最大的侵害；最后，我国检察机关是国家的法律监督机关，不是控方当事人，与法院一起承担惩治犯罪和维护公正的双重使命，与作为国家法律工作者的律师也不构成对立的两极。
正如笔者在前面提到的那样，研究我国检察制度必须站在本土化的基点，借鉴国外的检察制度亦必须考虑与本土宪政结构和法律文化的兼容与整合。我国检察制度理应具有与时俱进的品格，但与时俱进不是盲目抄搬，检察改革必须在社会主义政治制度和人民检察制度的框架内进行。视人民代表大会制度于不见，而奉西方三权分立为圭皋，势必造成法律制度的冲突，而生“南桔北枳”之恶果。
二、中国特色检察一体化的科学内涵
（一）检察一体化的基本含义
检察一体化又称检察一体主义。广义的检察一体化有两层基本含义：对外是指检察独立，即检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉；对内是指业务一体，即检察机关上命下从，作为命运共同体统一行使检察权。狭义的检察一体化仅指业务一体，“对于‘检察事务’的指挥监督权，一般统称为‘检察一体’，就此检察首长可以由上而下而为监督”。 业务一体主要包含三项内容：①上命下从的领导关系。各国检察机关普遍实行仿效行政机关的“阶层式建构”，下级检察官在执行任务时须接受上级检察官的领导。检察官服从检察长，下级检察机关服从上级检察机关的命令。②跨区域的检察活动。检察官执行职务不受其管辖范围的限制。他虽然一般应在其管辖区域内执行职务，如有必要也可在辖区外执行职务，或者请求有司法管辖权的检察官代为进行侦查、调查取证、扣押等诉讼活动。③职务继承与转移权。上级检察官有权亲自处理属于下属检察官承办的案件和事项，同时上级检察官有权将下属检察官承办的案件和事项转交其他下属检察官承办。除非受到法律的特别限制。更换检察官时，离任检察官所进行的活动视为接任检察官的活动，不需要像法官更换时那样程序更新。 本文采用广义说，在论述检察一体化时兼顾对外、对内两层含义。
（二）三大法系的检察一体化
检察一体化是最重要的一项检察组织原则，鲜明的反映出一国检察制度的特色。法制上，将检察官定位为行政机关代理人或行政机关辩护人时，检察官之属性即为行政官，检察官应受检察长意志节制，对外系以检察长之名义代表国家行使检察权。定位为准司法官时，检察官系在检察长指令拘束下，以检察长法定代理人名义，对外行使检察权。定位为公益代表人时，检察关系在检察一体原理拘束下，依法以本人名义对外代表国家行使检察权。
1、大陆法系的检察一体化。法国“全国检察官内部实行一体化原则。上令下从，形成一个整体。司法部长有权指令追究某一案件。” 由于司法部长指令权的存在，检察官的独立性容易受到损害，司法部于1998年公布改革方案，司法部长的权力进行了一定的限制。 德国实行联邦制，其检察机关分联邦和州两个体系，虽然这两个体系之间互相独立，但在这两个体系内部则是一种严格的统一领导关系。 日本检察厅法规定：“检事总长、检事长和检事正可以自行处理其指挥监督下的检察官的事务，也可以使其指挥监督下的其他检察官处理。” 葡萄牙《检察署组织法》规定，“检察署独立于其它中央及地方政权机构，享有独立的地位。” 作为检察一体极端化的俄罗斯在《俄罗斯联邦检察院法》（1995年修订）中明确规定：“俄罗斯联邦检察机关实行下级检察长服从上级检察长并服从于俄罗斯联邦总检察长的统一集中的体制。”
2、英美法系的检察一体化。英国检察机关在1985年《犯罪起诉法》颁布以前，具有英美法系检察机构的传统特色——分散性，没有一个从中央到地方的完整的检察机关体系，其中央不设司法部，也没有中央检察机关，中央检察职权由内政大臣、国王的法律官员和公诉处长三者分别行使。 美国检察体制具有“三级双轨、互相独立”的特征。 所谓“双轨”是指美国的检察职能象审判职能一样由联邦和州两级分别行使，二者平行，互不干扰；所谓“三级”，是指美国的检察机构建立在联邦，州和市镇这三个行政别上。而且，美国的检察机构无论是级别高低和规模大小，都是互相独立的。换言之，联邦、州和市镇检察机构之间没有隶属关系，甚至没有监督和指导关系。 但英国在1985年建立了自成一体，独立的检察机构，由以总检察长为首脑的中央法律事务部、皇家检察署以及区检察署构成。全部检察官实行自上而下的负责制，最上层的检察机构通过总检察长向议会负责。英国检察官加里·帕顿先生指出：“检察长及其领导下的皇家检察院在作出决定时是完全独立于政府的。行政部门和立法机构对皇家检察院的决定不能施加任何影响。例如，如果有证据表明某一资深大臣有犯罪行为，检察长会与检察总长进行磋商；但如果证据确凿，就会直接对他提起公诉。这并不是说皇家检察院不向任何机构负责，因为它要对议会负责的。但议会只能关注皇家检察院如何有效运作，而不能关注具体的决定。”
3、社会主义法系的检察一体化。1918年苏联在建立了独立的工农检查院。1921年底苏联按照列宁法律监督理论起草检察机关条例。列宁主张“否决这种‘双重’领导；规定地方检察机关只受中央领导；保留检察机关根据法制对地方政权的一切决议提出抗议的权力和职责”。 1936年自成体系的检察机关在苏联逐步确立和巩固。1977年苏联宪法在1936年宪法的基础上，进一步明确了检察权的独立性。新中国在1949年颁布的第一部关于检察机关的法律文件《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定：“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署指挥”。1951年颁布的《各级人民检察署组织通则》改变了领导体制，规定“地方各级人民检察署为同级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府委员会之领导。”1954年宪法重新确立了独立行使检察权的原则。“文化大革命”以后，1979年《人民检察院组织法》规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉”，再次肯定和恢复了独立行使检察权的原则，并在1982年宪法及其以后的法律文件中得到确定和坚持。
由此我们可以得出以下三个结论：
1、大陆法系、社会主义法系检察机关具有高度统一性，而英美法系检察机关则具有一定的分散性。这是因为检察独立体现了检察权司法性的要求，检察一体则体现了行政性的要求。大陆法系与社会主义法系检察机关不但组织严密，而且具有维护法制统一的法律监督职能，因而倾向于检察一体。英美法系检察机关具有分散性，且主要承担公诉职责，检察官具有较大的自由裁量权，具有显著的司法性，因而倾向于检察独立。
2、社会主义法系的检察一体与大陆法系、英美法系的检察一体相比，处于更高的价值层位，具有彻底性。检察权真正独立出来，作为自成一体的独立国家权力体系，始于社会主义苏联。社会主义法系检察机关自上而下成为一体，独立于行政机关与司法机关之外，排除行政权、司法权和地方权力的干扰，并监督和制约它们在法制的轨道上运行，以确保国家法制的统一。大陆法系和英美法系检察一体化的理论基础是检察权属于行政权，检察权仅是行政权制衡司法权的一种手段，检察一体化是行政权上命下从特征的要求和反映。
3、三大法系国家均在寻求适合自己的检察独立与检察一体的平衡。法国为防止行政权对检察独立的干涉，限制了司法部长就个案发布指示的权力。英国则一改分散型的检察机构，建立了一体化的检察系统，使其完全独立于政府，而直接向议会负责。从某种意义上说，对检察独立与检察一体关系的选择与平衡，决定了一国检察制度的构建。
（三）检察独立与检察一体的关系
检察独立也有两层含义：对外指的是检察机关独立，对内指的是检察官独立。从对外含义讲，检察独立（检察机关独立）与检察一体（狭义）是检察一体化（广义）的两个方面，两者相辅相成，缺一不可，前者是后者的基础与保障，后者是前者的表现形式和实现方式。从对内含义讲，检察独立（检察官独立）与检察一体（狭义）是检察权具有双重属性的反映。这里重点论述后一种关系。
1、检察独立与检察一体可以并存。检察权具有行政权与司法权的双重属性，它们在制度层面演化为检察一体与检察独立的并存与冲突，必须设定协调互补的制度边界，使两者能够和谐均衡。所谓检察独立，是在检察一体的限制下，检察机关内部的有限独立。检察官在执行职务时，需接受上级的指示，其行为只具有一定程度上的独立性，即相对独立性。所谓检察一体，是指在肯定检察官相对独立性的同时，将其组成统一的组织体，即采取检察官对外活动一体化的方针。
2、检察独立是检察一体前提下的相对独立。各国检察机关在检察系统内部的权力分配上，地方各级检察院都有一定的独立性，但是都要在一定程度上向上级检察院和最高检察院负责；各级检察院内的检察官都有一定的独立性，但是都要在一定程度上向本院检察长负责。 可见，检察独立是在检察一体前提下的相对独立。①从检察权具有行政权的属性看，行政权具有首长负责和上命下从的特点。西方两大法系国家大都将检察权定位于行政权，检察官定位于行政官；社会主义法系虽然认为检察权是独立的法律监督权，但并不否认其具有行政权的属性，因而检察一体化成为三大法系国家均确立的一项检察组织原则。②从检察权具有司法权的属性看，检察一体化是防止检察权滥用的必然要求。由于检察体系与法院审判体系不同，检察官于行使强制处分权、起诉裁量权及上诉权时，因无审级可资监督，如放任检察官独立行使检察权，其结果难免在自由裁量和法律适用上发生不一致的情况，甚至发生放纵犯罪的现象，造成犯罪追诉处罚不公平，于是建构金字塔型中央集权指挥体系，以确保检察权的统一正确实施。
3、检察一体应当尊重法定范围的检察独立。《日本检察讲义》称：“检察官是独任制机关，本身具有独立的性质。这对保障检察权的行使及绝对公正，不受其它势力操纵，以及检察官的职务行为必须直接产生确定的效力，都是必不可少的。”各国都在一定范围限制检察一体的影响，赋予检察官“独任制官厅”的性质。①上级行使监督指令权的方式必须尊重检察官的独立性，依照法定方式行使指令权。国际通行做法是：“主要是运用审查、劝告、承认的方法，行使指挥监督权”，以使“上级的指挥监督权和检察官的独立性相协调。” ②上级的指令权的内容要受到法定主义的限制。法律高于“上命下从”——对于违法指令，检察官有权拒绝服从。这是因为对检察事务的处理，是以每个检察官的名义进行的，检察官不能因上级的指令而卸除自己的违法责任。③法律赋予检察官对抗上级指令权的途径。不同的国家和地区对检察官的独立性及拒绝服从权肯定的程度和方式有所区别。大致可以归纳为两种类型：一种是仅承认检察官的消极抗命权，如日本。是指检察官对于违法指令，可以拒绝服从；对于违反自己根据“良心与理性”而形成的内心确信的指令，可以要求上级行使事务承继和转移权。另一种则进一步确认检察官的积极抗命权，如意大利、法国、德国等。主要是指对刑事追诉行为，检察官可以不服从指令而自行作出决定。当检察官拒绝服从上级的指令而自行采取追诉（起诉、不起诉和撤回起诉），这一决定在诉讼法上仍然具有效力，上级检察官不能更改这一决定。法国刑事诉讼法还确定了“笔受约束，口为自由”原则，即检察官所做的书面结论必须与上司的命令一致，但在法庭上可以自由表达其意见。
全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国主席令（六届第26号）

《中华人民共和国草原法》已由中华人民共和国第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于1985年6月18日通过，现予公布，自1985年10月1日起施行。

中华人民共和国主席 李先念
1985年6月18日

中华人民共和国草原法

（1985年6月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过 1985年6月18日中华人民共和国主席令第二十六号公布 自1985年10月1日起施行）

第一条 为了加强草原的保护、管理、建设和合理利用，保护和改善生态环境，发展现代化畜牧业，促进民族自治地方经济的繁荣，适应社会主义建设和人民生活的需要，根据中华人民共和国宪法，制定本法。
第二条 本法适用于我国境内的一切草原，包括草山、草地。
第三条 国务院农牧业部门主管全国的草原管理工作，县级以上地方人民政府农牧业部门主管本行政区域内的草原管理工作。
第四条 草原属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的草原除外。
全民所有的草原，可以固定给集体长期使用。全民所有的草原、集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，可以由集体或者个人承包从事畜牧业生产。
全民所有制单位使用的草原，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。
草原的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第五条 遇有自然灾害等特殊情况，需要临时调剂使用草原的，按照自愿、互利的原则，由双方协商解决；需要跨县临时调剂使用草原的，由有关县级人民政府组织协商解决。
第六条 草原所有权和使用权的争议，由当事人本着互谅互让、有利团结的精神协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间的草原所有权和使用权的争议，由县级以上人民政府处理。
个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间的草原使用权的争议，由乡级或者县级人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。
在草原权属争议解决以前，任何一方不得破坏草原和草原上的设施。
第七条 国家建设征用集体所有的草原，按照《国家建设征用土地条例》的规定办理。
国家建设使用集体长期固定使用的全民所有的草原，参照《国家建设征用土地条例》的规定，给予适当补偿，并妥善安置牧民的生产和生活。
国家建设在民族自治地方征用或者使用草原，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排。
国家建设临时使用草原，按照《国家建设征用土地条例》的规定办理。使用期满，用地单位应当恢复草原植被。
第八条 地方各级人民政府负责组织本行政区域内的草原资源普查，制定草原畜牧业发展规划并纳入国民经济发展计划，加强草原的保护、建设和合理利用，提高草原的载畜能力。
第九条 国家鼓励草原畜牧业科学研究，提高草原畜牧业的科学技术水平。
国家鼓励在农、林、牧区和城镇种草，促进畜牧业的发展，改善生态环境。
国家保护草原的生态环境，防治污染。
第十条 严格保护草原植被，禁止开垦和破坏。草原使用者进行少量开垦，必须经县级以上地方人民政府批准。已经开垦并造成草原沙化或者严重水土流失的，县级以上地方人民政府应当限期封闭，责令恢复植被，退耕还牧。
第十一条 在草原上割灌木、挖药材、挖野生植物、刮碱土、拉肥土等，必须经草原使用者同意，报乡级或者县级人民政府批准，在指定的范围内进行，并做到随挖随填，保留一部分植物的母株。
禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地区砍挖灌木、药材及其他固沙植物。未经县级人民政府批准，不得采集草原上的珍稀野生植物。
第十二条 合理使用草原，防止过量放牧。因过量放牧造成草原沙化、退化、水土流失的，草原使用者应当调整放牧强度，补种牧草，恢复植被。对已经建成的人工草场应当加强管理，合理经营，科学利用，防止退化。
第十三条 地方各级人民政府应当采取措施，防治草原鼠虫害，保护捕食鼠虫的益鸟益兽。
第十四条 地方各级人民政府应当采取措施，防治草原地区牲畜疫病和人畜共患疾病。
猎捕草原野生动物，应当严格遵守当地人民政府关于预防疫病流行的有关规定。
第十五条 机动车辆在草原上行驶，应当注意保护草原；有固定公路线的，不得离开固定的公路线行驶。
收购牲畜应当按指定的路线赶运和放牧，不得与牧民争用牧场和水源。
第十六条 加强草原防火工作，贯彻“预防为主，防消结合”的方针，建立防火责任制，制定草原防火制度和公约，规定草原防火期。在草原防火期间，应当采取安全措施，严格管理。发生草原火灾，应当迅速组织群众扑灭，查明火灾原因和损失情况，及时处理。
第十七条 在保护、管理和建设草原、发展草原畜牧业等方面成绩显著的单位或者个人，由各级人民政府给予精神的或者物质的奖励。
第十八条 草原所有权、使用权受到侵犯的，被侵权人可以请求县级以上地方人民政府农牧业部门处理。有关农牧业部门有权责令侵权人停止侵权行为，赔偿损失。被侵权人也可以直接向人民法院起诉。
第十九条 违反本法规定开垦草原的，县级以上地方人民政府农牧业部门有权责令停止开垦，恢复植被；情节严重的，还可以处以罚款。
第二十条 违反本法规定在草原上砍挖固沙植物和其他野生植物或者采土，致使草原植被遭受破坏的，乡级人民政府或者县级人民政府农牧业部门有权制止，并责令恢复植被，赔偿损失；情节严重的，还可以处以罚款。
第二十一条 当事人对有关地方人民政府农牧业部门或者乡级人民政府作出的罚款或者赔偿损失的决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉；对有关罚款的决定，期满不起诉又不履行的，有关地方人民政府农牧业部门或者乡级人民政府可以申请人民法院强制执行。
第二十二条 国务院农牧业部门根据本法制定实施细则，报国务院批准后施行。
自治区、省的人民代表大会常务委员会可以根据宪法和本法规定的原则，结合本地方的特点，制定实施细则，报全国人民代表大会常务委员会备案。
第二十三条 本法自１９８５年１０月１日起施行。