以科学发展观提升教育改造质量

王能干

监狱体制改革以来，监狱工作进入了一个新的发展时期。监狱的硬件设施普遍有了改善，监狱民警队伍的综合素质和文明执法意识都有了很大的提高。但是，一个不容忽视的问题却在执法的过程中潜移默化的出现了，那就是罪犯的教育改造质量是否也在跟随着监狱体制的改革而有了较大的提升？困扰着基层监狱民警心中的疑问一直没有得到很好的解答：监管条件的改善，是否必然导致教育改造质量的提升？笔者认为，教育改造与劳动改造和狱政管理一道，向来被作为监狱改造罪犯的三大法宝，当前监狱对罪犯的改造过程中，比较重视监管安全与稳定，也做了大量的工作，使罪犯的劳动改造现场由室外向室内转移，管理制度更加科学和规范，可是教育改造的质量问题，却由于自身的抽象性以及衡量标准的不确定性，始终没有引起足够的重视。笔者试图分析当前教育改造中存在的一些问题，剖析这些问题发生的根源，并根据科学发展观，找出解决问题的办法。
一、当前教育改造工作存在的问题
《监狱法》第三至五条规定，“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民。监狱对罪犯应当依法监管，根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生产劳动，对罪犯进行思想教育、文化教育、技术教育。监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护。”对罪犯进行教育改造，既是监狱的权利，又是监狱的义务。监狱应当根据相关的法律规定，按照法定的程序和管理制度，在上级机关的组织指导下，开展对罪犯的教育改造活动。《监狱法》以及司法部出台的《监狱教育改造工作规定》和《教育改造罪犯工作纲要》对教育改造工作制定了较为具体的规定。监狱要坚持“以改造人为宗旨”，将曾经是小康社会建设破坏力量的犯罪分子，改造成为守法公民，使之重新成为小康社会建设的参与者、推动者。可以说，当前的教育改造工作是在依法、有序、规范、探索的状况下开展的。然而，不可否认，教育改造工作仍然存在着这样或者那样的问题，具体说来，主要体现在以下几个方面。
1、教育改造与劳动改造之间依然存在着较大的矛盾冲突。
监狱体制改革之前，监狱为了生存发展，在特定的环节特别是在国家财政拨款远不能到位的情况下，监狱为了获取最大的利润效益，基本上都采用充分安排生产劳动时间尽可能让罪犯参加劳动，因此教育学习时间自然而然让位于劳动，即使劳动之余也会受限于生产任务的影响，尽管司法部反复以法律的形式对罪犯学习做了规定，但学习仍根本上谈不上效果。近年来，这些现象有所改变，但是，监狱对劳动改造的重视程度依然要高于对教育改造的重视程度。如监狱民警的工作，大部分时间是在劳动改造现场完成的。在这种情况下，罪犯根本没有时间和精力去接受劳动以外的教育，更惶论教育改造质量的提高。教育改造与劳动改造之间的矛盾冲突，还体现在二者的绝对分工上。罪犯劳动改造时，不接受教育改造；主管教育改造的民警，很少综合考虑罪犯的劳动改造表现；罪犯的教育改造表现不好，不影响劳动改造的积分；罪犯只要劳动改造表现好，照样可以获得应有的表扬与奖励。在上述因素的共同作用下，罪犯对教育改造与劳动改造的观点明显持有功利主义色彩，能够拼命地去获取劳动改造的积分，却放松法律、思想意识、道德观念上的学习，视教育改造为畏途，甚至产生严重的抵触情绪。近年来，顽固犯、危险犯的大量存在，都是放松教育改造所造成的结果。
2、监管安全的重压制约了教育改造的长远发展。
监狱教育改造罪犯工作既是监狱的生命线，也是监狱维护社会稳定的职能。对罪犯实施教育改造隐含着正义价值，但是部分监狱领导和民警缺乏正确的处理监管改造的关系，在主观意识上把安全首位意识片面地理解为只要监管工作抓住稳定，不跑人，不出事故，教育只要起到辅助作用就行了，忽视了教育改造工作的长效治本的作用。近年来由于不稳定因素给监狱工作带来的压力，促使监狱把精力集中放在“三防”和确保“五无”事故上，以实现司法部的要求。教育服从监管，监狱工作确保监管安全为前提。在治标与治本的问题上部分领导和民警思想意识不清，为了完成任务，片面追求入学率、到课率和及格率的量化效果，为了保住安全尽量采取狱内集体教育，丢弃了教育改造的长效机制，由于罪犯自身文化水平和狱内条件的限制，罪犯在文化知识教育中无法获得知识收益。在教育改造的方法与形式上，强制性的教育手段，缺乏科学的、严谨的、充满活力的机制，为了检查验收都要费大量的人力、物力、财力，在精心准备各种考核资料的要求下，只能搞闭门造车的形式教育，根本无法正常发挥出罪犯出狱后在社会上的就业技能，这种虚假的教育状况直接导致罪犯出狱后就业和生活存在着极大问题。
3、教育改造质量的评估标准不很科学。
罪犯改造质量评估，是对罪犯在监狱及社会力量的教育改造下所发生的预期变化的程度或达到的状态所进行的评议和估价。其实质是对监狱改造罪犯工作全方位、多层次的立体检验，是对监狱工作整体效能与改造罪犯工作作一个科学的分析与评判，是通过各种相关因素与变化结果的因果考察，对监狱工作中的经验、教训及其原因，并通过信息反馈和督促，用以指导和调整今后的工作方向和工作要点。当前教育改造质量的评估标准不很科学之处，主要体现在评估方法不科学和可操作性不强。对教育改造质量评估的一个重要结果是对罪犯更好的进行教育与管理，如对罪犯进行不同的分级处遇与管理，可是依据现行的评估标准所得出的结果却往往不具有说服力，容易产生比较大的偏差。另外，现行的教育改造质量评估体系可操作性不强，过于抽象，对众多的罪犯进行评估后所得出的结论差异性不大，难以被监狱民警当作重要依据来开展工作。
4、教育改造工作中参与各方积极性不高。
教育改造工作的参与各方主要包括提供教育改造条件的监狱、施与教育的监狱民警以及接受教育改造的服刑人员。当前监狱工作中存在着重生产、轻改造、重监管、轻教育的现象，有些监狱片面地强调监管安全，各项工作都为了确保无脱逃、无重大安全事故的“零指标”来开展，认为监管设施条件上去了，教育改造工作就必然上去了，没有认识到教育工作的重要性。部分监狱民警也认为只要完成了自己工作时的“八个小时”就行了，没有必要去考虑其他的事情，至于教育改造工作，应当由搞管教的民警去思考。很多服刑人员也认为教育改造是空泛的事情，没有劳动改造重要，想获得表扬、减刑，关键在于劳动改造的表现要好。对于教育的内容，也没有任何兴趣。长此以往，教育改造工作就成了一件纸面上的事情，说得多，做得少，大部分时间都是在应付上级的检查。
二、为什么要以科学发展观来提升教育改造质量
党十六届三中全会上提出了科学发展观，十六届五中全会强调，要全面贯彻落实科学发展观，要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局，党的十七大以来，全面贯彻落实和践行科学发展观，成了各级司法行政机关非常重要的政治任务。科学发展观的本质和核心是坚持以人为本。就监狱工作而言，树立和落实科学发展观是监狱工作为服务全面建设小康社会做贡献的必然要求，是提高监狱机关执政能力和执政水平的迫切需要，是监狱为建设和谐社会做贡献的要求，也是从大局上为了应对我国在经济社会发展中所面临的各种风险和挑战而对监狱机关切实履行职能提出的必然要求。监狱机关贯彻落实和践行科学发展观，不仅仅是提出空洞的口号，而是要扎扎实实的做好法律赋予监狱的职能和任务，保障刑罚执行工作的开展，使监狱成为教育改造罪犯的最重要阵地。笔者认为，监狱贯彻落实和践行科学发展观，首要任务就是要以科学发展观来提升教育改造的质量，其理由是基于以下几个方面的考虑：
1、教育改造工作必须要有科学的理论支撑，这个理论就是科学发展观的理论。
监狱工作必须理论联系实践，指导教育改造工作的理论必然也来源于监狱实践。多少年来，监狱工作在“生产、改造、教育、刑罚”等谁优先的问题上争论不下，也曾经为了发展监狱经济而放松了监管改造。上个世纪九十年代以来，“监狱就是监狱”的理论甚嚣尘上，也充分反映了监狱工作者已经厌倦了这种毫无意义的理论争执。监狱的职能是执行刑罚不假，但是我国的监狱工作却不能脱离中国的国情。一方面犯罪的绝对人口数居高不下，另一方面教育改造工作也被证明是行之有效的。我国的监狱工作不可能完全照搬西方国家的做法，实行单纯的监禁，也不可能弃教育改造于不顾。科学发展观的出现，有效地解决了教育改造工作中的理论争执问题。教育改造中要坚持科学发展观理论，就是要纠正我们在教育改造工作中偏执的一面，不要试图用某种单一的理论来解决复杂的工作。科学发展教育改造工作，就是要防止我们在教育改造中走上错误的道路，从一个极端走向另一个极端。即使今后国家有财力和物力完全解决监狱的经费问题，我们也不能放弃教育改造工作，而要更好地总结教育改造工作的经验与教训，逐步形成科学发展中的中国特色的教育改造理论。
2、教育改造工作的历史也证明，科学发展观最符合当前的现状。
新中国成立后近60年的历史证明，监狱工作曾经创造了无数的辉煌，传统的监狱精神需要继承和发扬，但是监狱体制改革以来，新出现的问题更加需要我们用科学发展观的眼光去思考和解决。监狱曾经是“与世隔绝”的净土，教育改造工作就是在这种近乎真空的状况下一步步开展的。现在我们回过头来看看，信息时代的今天，大环境已经与当年发生了翻天覆地的变化，教育改造工作如果还停留在用大墙将罪犯与周围世界隔离从而起到收效的想法，无异于坐井观天。教育改造工作不是将罪犯教育成落伍于世人的人，也不能让罪犯与社会上的人有太大的反差。我们应当与时俱进，认真思考教育改造工作的进一步发展。虽然历史上教育改造的理念发生了较大的变化，但有一点是我们不能摒弃的，那就是科学发展观最符合当前教育改造的现状。曾经我们在监狱的出路上苦苦追寻，也为监狱的经济发展苦思冥想，而在国家大力扶持监狱改革发展、监狱职能逐步回归理性轨道的今天，我们要清醒地认识到教育改造工作是监狱的本职工作，提升教育改造质量是监狱义不容辞的责任，用科学发展观来解决教育改造工作中遇到的问题是监狱的必然选择。
3、只有践行科学发展观，才能更大程度地提升教育改造质量。
用科学发展观来衡量教育改造质量，要求我们改变以往对监狱在教育改造工作中近乎严苛的衡量标准，为从事教育改造工作的民警减轻压力。监狱民警不是万能的，教育改造工作也不是治病救人的唯一“药方”，那种用罪犯刑满释放后“零”再犯率来衡量教育改造工作的理念不仅是错误的，而且是非常有害的。犯罪问题在当今任何国家都不可能根治，我国也不例外。教育改造工作可以根除部分罪犯刑满释放后重新犯罪的念头，从而预防和减少犯罪，但并不是对所有罪犯都这样。我们要在实践中不断改变教育改造的策略，根据形势的发展变化而不断的调整对策，这既是科学发展观的要求，也是教育改造工作的本来面目。在实践中探索教育改造的有效途径，在发展中完善教育改造的理论，客观的评价教育改造的效果，辩证的看待教育改造的作用，既有利于教育改造质量的进一步提升，又有利于中国特色的教育改造工作得到更好的发展。
三、以科学发展观提升教育改造质量
教育改造质量的提升，既有赖于客观的法律依据，也有赖于人的主观能动性。科学发展观的本质和核心是坚持以人为本。以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。笔者认为，教育改造中的以人为本，并非一切从满足服刑人员的个人利益出发，而是从法律对教育改造工作的根本要求出发，让服刑人员在教育改造工作中的需求得到实现，促进其全面发展，同时，也要从监狱及监狱民警的工作出发，让其职业满足感得到实现，共同提升教育改造的质量。因此，以科学发展观提升教育改造质量，首先要使教育改造的参与各方认识到该项工作的重要性，提高他们的参与力度与兴趣，其次，要采取各种有力措施，从制度上、意识上使教育改造工作得到创新和发展。
1、教育改造参与各方应清醒地认识到教育改造工作的重要性。
在监狱工作中，教育改造工作并非天下最难的事情，大多数上了年纪的民警都认为，以前教育改造的方法虽然比较粗糙，但是很管用，罪犯在接受教育改造的过程中也很少有严重抵触的行为。进入新的时期后，由于种种原因，以及执法要求上的严格与规范，罪犯充分意识到自己的权利能得到更好的保护，因此，借口保护自己的权利，而放松了接受改造的自觉性。当然，这些现象的出现，并非依法治监真的不管用了，而是教育改造的参与各方在对待教育改造工作的认识上产生了偏差。要提升教育改造质量，参与各方必须首先认识到教育改造工作是监狱工作中最重要的任务，监管工作质量的好坏，直接评判依据就是教育改造工作质量的好与坏。我们不能因为少数罪犯有抗拒教育改造的行为而束手无策，甚至以单纯的监禁来替代教育改造，或者以片面的监管安全掩盖教育改造不力所造成的负面影响。笔者认为，教育改造的以下参与各方都必须正确的认识教育改造工作：
一是监狱领导要高度重视教育改造工作，并且要想方设法提升教育改造的质量。
要加强和改进新时期的罪犯教育改造工作，关键在于监狱系统各级领导的高度重视和正确决策。一要增强依法实行教育改造的意识。随着依法治国战略的实施和监狱狱务公开的推进的深化，监狱领导要严格依法办事，避免挤占教学场地、放弃教学课时、默许罪犯长时间的超时劳动等现象的出现，从而保证教育改造工作的正常开展。二要增强教育改造工作是主业的意识。监狱工作的宗旨就是要把罪犯改造成为守法公民，为此，必须通过各种有效的、有针对性的教育改造手段，不断提高改好率。三要不断提高自身的教育水平。监狱机关各级领导理应是教育改造罪犯的行家和专家，领导者应该以教育改造罪犯为己任，经常为教育改造部门出点子、探路子、做样子，以自己的模范行动来带动和培养更多的教育改造罪犯的精兵强将。监狱领导要确立教育改造工作在监狱工作中的核心地位，发挥教育改造工作的主导作用。要把加强和改进罪犯教育改造工作列入重要议事日程，定期研究、分析，切实解决教育改造工作中的问题的矛盾。要对事关教育改造工作的人、财、物、力予以切实的保障。教育改造罪犯的效果有一定的滞后性和隐蔽性，领导者应有前瞻性的眼光，不能只顾眼前不顾长远。监狱领导还要把教育改造目标和质量指标纳入行政执法责任制和工作目标责任制的体系之中，确立其应有的地位和相应的分值，使教育改造工作指标成为刚性指标，便于检查和考核。监狱领导要亲自到改造罪犯的第一线做调查、上大课，进行顽危犯攻坚，这样势必会鼓励和带动广大基层民警奋力向前，也只有领导深入基层，调查研究，掌握第一手情况，才能真正实现正确的决策和指挥。
二是主管教育改造的职能部门，在当前主要是监狱的教育科，必须为教育改造工作创造良好的保障条件。监狱系统各级教育改造职能部门担负着为领导决策提供参考建议，及时组织指导、协调各项教育改造业务展开的重要职能，其职能的充分发挥，对于推动教育改造工作卓有成效地开展有着至关重要的作用。新形势下，罪犯教育改造工作实践迫切呼唤着教育改造职能部门进一步解放思想，转变观念，谋求发展，切实有效地在以下方面奋力开拓进取。首先要根据新时期罪犯教育改造工作的现状和当前罪犯思想改造的实际，进行有针对性的广泛深入的调查研究，找准当前教育改造的薄弱环节，选准加强和改进的切入点，摸清当前罪犯的思想实际和行为特点以及改造需求，从而进一步理清工作思路，努力探索在新形势下加强和改造罪犯教育改造工作的新方法、新途径，掌握工作的主动权。其次，不断增强责任感和使命感。做深、做细、做活新时期罪犯教育改造工作，是教育改造职能部门义不容辞的职责。第三，努力增强阵地意识和进攻意识。为教育改造罪犯而规定设置的场地、经费和师资配备发挥着教育改造工作的阵地作用。
三是监狱民警要以教育改造工作为己任，以教育改造质量的提升为工作目标，开拓创新，团结进取，努力提升教育改造质量。监狱体制改革以来，监狱民警感觉到肩上的担子更重了，法律对监狱民警的要求更加具体而严格了，大多数民警都能够依法、公正、文明、科学地执法，而极少数民警却由于种种原因走上了歧途，成为了被执法的对象。也有些民警对当前文明执法工作认识上有所不足，观念上仍然停留在简单、粗暴执法的初级阶段，认为要想做好教育改造工作，单纯的说教是起不到成效的，只要采用更加严厉的甚至是对服刑人员人身有所约束的手段就可以将服刑人员改造好。笔者认为，这种念头是要不得的，更是导致今后进一步违法执法的导火索，监狱民警必须从心理上彻底摒弃这种认识。教育改造工作质量的提高，要寄希望于法律的更加完善和监狱领导的正确决策，更要寄希望于监狱民警特别是基层民警的开拓创新，不断总结经验，摸索出一套更加科学、有效的方法来。当前，在教育改造工作有一种做法，那就是将教育改造与劳动改造在时间上、主管民警上都截然分开的做法，笔者认为需要加以改变。监狱民警是一个团队，需要存在一定的分工，但是更需要在教育改造工作中的合作。大量顽固犯、危险犯、抗拒教育改造罪犯的出现一方面固然有他们自身的原因，而这种简单的改造时间上分工和主管民警上的分工也导致了部分服刑人员钻了空子。如他们利用民警交接班上的时间差，在不同的民警面前表现不同的角色，甚至鼓动及挑拨民警的不和，以达到逃避教育改造的目的。同一分监区的民警，也因为职能上的分工，除了例行的会议外，有些几个星期也见不到一个照面，这样就很难发现服刑人员在教育改造中的异常表现，对于及时掌握服刑人员的行为动向是很不利的。因此，在教育改造工作中，既要重视民警分工的必要性，又要强调民警合作的重要性。对于教育改造工作而言，同一个分监区的民警，就是一个团队，必须从团队的目标和责任心出发，更好地、共同地去做好教育改造工作。
四是接受教育改造的服刑人员要改变“教育改造无用论”的片面认识，从内心上确立教育改造的阶段性目标，一步一步将自己打造成对社会有用的人才和守法的公民。许多服刑人员持有“教育改造无用论”，无非是认为自己是否改造好，别人也看不出来，或者认为改造得再好，出狱后照样找不到工作，还是受人歧视，因此放松了对教育改造的认识。笔者认为，教育工作从外观上是无法鉴别出质量的好坏来，但是，通过科学的评价标准，是可以发现教育改造工作对服刑人员所造成的影响的。监狱民警要引导服刑人员确立不同阶段的教育改造目标，分阶段、按步骤去实现，而不是用一种笼统的标准去衡量改造的结果，一旦服刑人员自己感觉到有了成就感，就必然会对民警的施教工作产生深厚的兴趣。“兴趣是学习之师”，教育改造工作也是这样。比如对不同类型犯罪的服刑人员设定不同的教育改造目标，对不同刑期的服刑人员又设定不同的教育改造目标，只有当每一个具体的目标达到以后，才去实现下一个目标，这样教育改造工作就有了现实的标准，对服刑人员而言，就不再是枯燥的说教和让人“昏昏欲睡”的理论了。
2、应将科学发展观引入到教育改造工作中来。
教育改造质量的提高，与参与各方积极主动的参加密不可分，与教育改造的施教方法、传授内容也有很大的关联。笔者认为，要想真正的提升教育改造质量，必须将科学发展观引入到教育改造工作中来，应从以下几个方面着手，提升教育改造质量。
一是要科学认识罪犯和教育改造工作。
长期以来，社会大众都偏好用某种眼光看待在押的罪犯，俗称用“有色眼镜”来认识罪犯。对于大部分公民而言，他们都有保留自己观点的自由，而对于从事教育改造工作的监狱民警而言，则应当转变单一的、有偏见的、过于绝对的认识。有些民警内心上厌恶服刑人员，对于教育改造工作是能避则避，能躲则躲，和服刑人员之间从一开始就没有建立起信任关系，教育改造工作长期停留在疲于应付的状态，想提高教育改造质量在他们的眼中就成了笑谈。有些监狱领导对教育改造工作则另有看法，他们总认为教育改造工作是万能的，一旦出现顽固犯、危险犯，就贬低基层民警的工作积极性，甚至有些监狱、监区领导不愿意基层民警反映负面现象，无法正视教育改造中存在的问题。还有些民警，一开始倒是有满腔热血投入到教育改造中，但是屡屡碰壁的事实却让他们再也不愿意谈及教育改造工作。当前基层民警中普遍存在“不愿管、不会管、不敢管”的现象或许与此有关。笔者认为，这些现象的存在，都是因为我们没有一个科学认识罪犯和教育改造工作的态度。罪犯能不能改造好？改造质量如何评估？一旦出现负面典型，是不是都与民警工作不力有关？想回答这些问题，先要树立科学发展观的理念。人都具有社会性，罪犯也不例外。社会性，即是人的共性。我们认为教育改造工作可以挽救一个人，是从共性上来认识的，即大多数服刑人员都可以通过教育改造，变成守法的公民和对社会有用的人才。但是，人又都具有差异性，即人的个性。每一个个体区别于其他个体的特征，即其个性。服刑人员个体上的差异，决定了教育改造工作必须具有针对性。如果我们在教育改造工作中忽略了共性，过分强调个性，那么，服刑人员的行为就很难形成一种合力，团体的影响力就会衰减，教育改造工作容易成为一盘散沙，从而失去凝聚力。反之，过分强调共性，忽略服刑人员的个体差异性，教育改造没有针对性，那么服刑人员就容易丧失热情和兴趣，极易形成“监狱人格”，导致教育改造工作经常碰到“软钉子”。所以，要科学认识罪犯和教育改造工作，就必须认识到服刑人员的共性和个性的关系，从中找到一种平衡点。对于大多数可以改造好的服刑人员，要积极加以引导；对于极少数确实不思悔改的害群之马，要采用正当的途径与手段，而非苦口婆心的说教来加以解决。笔者认为，在一个监狱的范围内，应成立相应的罪犯行为分析机构，对拒不接受教育改造的服刑人员，分析其行为根源，开展有针对性的矫治。当前民警普遍反映的短刑犯、“关系犯”、狡诈犯改造难的问题，一方面与基层民警警力不足有关，另一方面也与民警在这方面的对策不够有关。要科学地认识到，与其让每个分监区的民警来单独对付和教育服刑人员中的“抗改造尖子”，不如将这些尚不够禁闭条件的“抗改造尖子”集中收押，集中施教，以期取得施教育效果。
二是要以发展的眼光评价教育改造的质量。当前的教育改造评价过程，比较重视过程性评价，忽视结果性评价；比较重视内容的指导，忽视科学研究依据；比较重视评价体系的建构，忽视教育改造的差异性和可操作性。教育改造质量的评价工作，会随着时代的不断发展而发展，要以发展的眼光评价教育改造的质量。教育改造的质量，从影响的角度来讲，分为对服刑人员自身的影响、对其他服刑人员的影响和对社会的影响等。对服刑人员自身的影响，主要是教育改造使服刑人员的行为、思想意识、养成习惯等产生了一定的转变。向着好的方向转变，可以认为教育改造质量在提升，反之则在下降。对其他服刑人员的影响，主要是某个服刑人员通过一定时间的教育改造后，其行为足以改变其他服刑人员的行为，使之产生趋同性。如果其他服刑人员趋向于学习积极改造者则可以认为教育改造质量在提升，反之则在下降。对社会的影响，主要表现在社会大众对服刑人员改造结果的认同上。如果赞同改造结果的占多数，则可以认为教育改造质量在提升，反之则在下降。教育改造质量的评价，归根结蒂是人的评价，不可避免的具有主观性，这也是为什么大多数从事教育改造工作的民警对评价结论的看法褒贬不一的原因所在。教育改造质量的评价标准可以有很多种，但是从造成影响的角度来看，不外乎上面分析的几种。笔者认为，要以发展的眼光评价教育改造的质量，不要被评价的结果所迷惑，是因为作出评价结论的人会根据自己不同的评判标准来衡量，不具有同一性。教育改造质量的评价结论也不能用来事后衡量监狱民警的工作成效，否则，教育改造工作只会走上恶性循环的路子，教育改造质量只会越来越差。
三是要不断创新教育改造工作。
科学发展观形成以来，理论的创新和机制的创新是科学发展观的生命所在，教育改造工作也要在科学发展观的指导下不断创新。具体而言，首先要创新教育改造的方法。当前的教育改造方法主要是上大课、听广播、看视频课件以及讨论等形式，因材施教、因人施教贯彻不很到位，部分民警在个别教育中要么是“训话”，要么是空洞的说教，对服刑人员的说服力不够。因此，要创新教育改造的方法，可以借鉴现代多媒体教学模式，多使用“以案析理”的形式，广泛采用服刑人员的自身案例，增强教育改造的兴趣，甚至可以在服刑人员中推广案例评比活动，使典型案例更加具有说服力。其次要创新教育改造的内容。教育改造的内容除了在法制教育、思想教育、专题教育、心理矫治及心理健康教育的基础上，还要结合阶段性专题教育、职业技术教育、出监教育等内容。有条件的监狱，应当在监狱范围内组织力量，统一开展教材的编写，适时更新教材的内容，使教育内容更加充实，更加符合当前的实际。再次要创新教育改造的手段。教育改造要和劳动改造紧密结合起来，让服刑人员在劳动改造中得到教育，寓教于“劳”，让教育和劳动相互促进，共同提高。最后要创新教育改造的激励机制。积极参与教育改造的服刑人员应当得到一定的奖励，反过来，在教育改造工作中敷衍塞责的服刑人员应当受到相应的处罚。当然，里所说的奖罚要以不违反法律为尺度，在监狱财力许可的范围内予以考虑。
总之，只要监狱领导、监狱民警在教育改造工作中全面贯彻落实科学发展观，高度重视教育改造工作，不断创新教育改造机制，就一定能在最大限度内提升教育改造的质量，从而推动监狱工作不断地向前发展。

河北省人民政府


河北省人民政府关于印发河北省公共租赁住房管理办法的通知

冀政〔2011〕68号




各设区市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门：

《河北省公共租赁住房管理办法》已经2011年5月31日省政府第87次常务会议通过，现印发给你们，自2011年8月1日起施行。



二○一一年六月九日




河北省公共租赁住房管理办法



第一章　总则

第一条　为完善我省多层次城镇住房保障体系，规范公共租赁住房管理工作，逐步改善城镇住房困难家庭、新就业职工、外来务工人员的住房条件，根据《河北省城镇住房保障办法（试行）》以及有关规定，结合本省实际，制定本办法。

第二条　本省行政区域内城市和县人民政府所在地的镇（以下简称城镇）公共租赁住房的规划、建设、分配、使用及监督管理适用本办法。

本办法所称的公共租赁住房，是指政府投资建设，或者政府提供政策支持，由企事业单位等各类主体投资建设，限定建筑套型面积和租金标准，面向符合条件的城镇住房困难家庭、新就业职工、外来务工人员，实行有限期承租和有偿居住的保障性住房。

第三条　发展公共租赁住房应当遵循政府组织、社会参与，因地制宜、协调发展，统筹规划、分步实施，公开公平、严格监管的原则。

第四条　设区的市、县（市）人民政府负责制定公共租赁住房建设规划、年度建设计划，将其纳入城镇住房保障规划和年度建设计划；建立长期稳定的公共租赁住房保障资金筹措渠道；组织公共租赁住房建设；制定公共租赁住房建设支持政策、租赁管理政策，建立健全保障对象准入和退出机制。

第五条　省住房城乡建设部门负责全省公共租赁住房的指导、管理和监督工作。

设区的市、县（市、区）住房保障部门负责本行政区域内公共租赁住房的建设管理工作并组织实施。具体工作由其所属的城镇住房保障业务办理机构承担。

县级以上人民政府发展改革、财政、国土资源、建设、规划、民政、工商、人力资源和社会保障、公安、监察等部门，按各自职责做好公共租赁住房的相关工作。

街道办事处、有关乡（镇）人民政府应当做好管辖范围内公共租赁住房的有关工作。

第二章　规划建设和房源筹集

第六条　公共租赁住房建设规划和年度建设计划是城镇住房保障规划、年度建设计划的重要组成部分，由住房保障部门会同本级发展改革、财政、规划、建设、国土资源等部门编制，经本级人民政府批准后报上级相关部门备案。

第七条　公共租赁住房实行“谁投资、谁所有”的原则，投资者权益可以依法转让，但不得改变其使用性质，也不得空置。

第八条　新建公共租赁住房采取集中建设和搭配建设相结合的方式。集中建设的项目应当在交通便捷、生活设施较完善的区域安排。

新建、改建公共租赁住房应当按国家和省有关规定，履行基本建设程序。涉及改变土地用途的，应当按有关规定变更为住宅用地后方可进行建设。其中，搭配建设的，土地使用、规划许可和项目批准等文件应当标明在建规模、标准和要求等内容。

第九条　通过招拍挂方式出让的商品住房用地项目，应当按国家和本省规定的比例搭配建设公共租赁住房，并在国有建设用地使用权出让合同中明确约定。

第十条　新建公共租赁住房以满足基本居住需求为原则，可以是成套住房，也可以是集体宿舍。

政府及其他投资主体新建的面向社会保障对象提供的公共租赁住房，单套建筑面积控制在60平方米以内，套型以一室一厅、两室一厅小户型为主。

企事业单位利用自有土地新建的公共租赁住房，单套建筑面积以40平方米为主，套型以集体宿舍、一居室公寓为主。

第十一条　公共租赁住房房源主要包括：

（一）政府新建、改建、收购、长期租赁的符合公共租赁住房条件的住房；

（二）企事业单位新建、改建、收购、租用的符合公共租赁住房条件的住房；

（三）其他社会组织投资新建、改建的符合公共租赁住房条件的住房；

（四）退出或者闲置的廉租住房以及符合公共租赁住房条件的经济适用住房；

（五）闲置的符合公共租赁住房条件的公有住房；

（六）企事业单位、其他社会组织和个人提供的符合公共租赁住房条件的社会存量住房；

（七）通过其他渠道筹集的符合公共租赁住房条件的房源。

第十二条　在产权归属不变的前提下，经设区的市、县（市）人民政府批准，住房困难职工较多、有闲置土地的企事业单位，可以按集约用地的原则，利用符合城市规划的自有土地投资建设公共租赁住房，优先用于本单位符合条件的新就业职工、外来务工人员、住房困难职工租住。有剩余房源的，由设区的市、县（市、区）住房保障部门调剂安置本地其他符合公共租赁住房条件的保障对象租住。

第三章　保障资金和政策支持

第十三条　设区的市、县（市）人民政府投资建设的公共租赁住房，其保障资金来源主要包括:

（一）本级财政预算安排的资金；

（二）省财政安排的专项补助资金；

（三）中央财政安排的专项补助资金；

（四）按宗提取土地出让总收入的5%以上的保障性住房建设资金；

（五）公共租赁住房建设的融资；

（六）出租、出售保障性住房所得的收益；

（七）社会捐赠和其他方式筹集的资金。

在完成当年廉租住房保障任务的前提下，可以使用住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金和中央、省补助廉租住房保障专项资金。

国家批准的住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市，可以使用住房公积金贷款建设公共租赁住房。

第十四条　政府筹集的公共租赁住房保障资金管理按国家和本省有关规定执行，实行专款专用，专项用于补助政府组织实施的公共租赁住房项目（含新建、改建、收购、在市场长期租赁住房等方式筹集房源）的开支，包括投资补助、贷款贴息以及政府直接投资项目的资金等支出，不得用于管理部门的经费开支。

第十五条　公共租赁住房开发建设和租赁经营过程中涉及的相关税费，按国家的相关税费政策执行。公共租赁住房建设涉及的行政事业性收费和政府性基金，按经济适用住房的相关政策执行。

第十六条　政府投资建设公共租赁住房取得的租金收入，应当按政府非税收入管理的规定缴入同级国库，实行“收支两条线”管理。租金收入专项用于偿还公共租赁住房贷款，以及公共租赁住房的维护、管理和投资补助等。

第十七条　鼓励金融机构为公共租赁住房建设项目发放中长期贷款，鼓励担保机构为公共租赁住房建设项目提供担保。

第十八条　公共租赁住房建设用地，纳入年度保障性住房建设用地供应计划。对符合国家规定建筑套型面积和保障性租金标准的公共租赁住房用地，可以划拨方式供地；以出让方式供地建设公共租赁住房的，应当实行“定套型面积、竞租金标准、竞地价”的供地政策。公共租赁住房建设用地还可以采用租赁或者作价入股等方式有偿使用。

第四章　准入管理

第十九条　城镇住房困难家庭申请公共租赁住房保障，由户主或者委托1名具有完全民事行为能力的成员作为申请人，向户籍所在地或者现居住地的街道办事处、有关乡（镇）人民政府提出书面申请。申请人与共同申请的家庭成员间，应当具有法定的赡养、扶养或者抚养关系。具有当地户籍、达到当地人民政府规定年龄的单身居民，按家庭对待。

新就业职工、外来务工人员申请政府投资建设的公共租赁住房的，由本人向用人单位提出书面申请，然后由用人单位按规定的程序统一申请。

新就业职工、外来务工人员申请用人单位自建的公共租赁住房的，由本人向用人单位直接申请。

符合条件的申请人（包括单身和家庭）只能承租一套公共租赁住房。

第二十条　城镇住房困难家庭申请公共租赁住房，应当符合下列条件：

（一）家庭成员具有当地城镇常住户口，且在当地城镇实际居住；

（二）无住房或者现有住房建筑面积在人均15平方米以下，且家庭住房总建筑面积在50平方米以下；

（三）家庭收入符合当地政府确定的公共租赁住房保障对象收入标准；

（四）未租住公有住房且未享受承租廉租住房和购买经济适用住房、限价商品住房等住房保障；

（五）设区的市、县（市）人民政府规定的其他条件。

第二十一条　新就业职工申请公共租赁住房，应当符合下列条件：

（一）年满18周岁且未婚；

（二）具有就业地城镇户籍；

（三）申请时在当地工作未满5年；

（四）依法与用人单位签订劳动（聘用）合同；

（五）在就业地无私有住房，未租住公有住房或者父母住房困难且未以家庭申请任何住房保障；

（六）个人收入符合当地政府确定的收入标准；

（七）设区的市、县（市）人民政府规定的其他条件。

新就业职工结婚后，按家庭申请相应的住房保障。

第二十二条　外来务工人员申请公共租赁住房，应当符合下列条件：

（一）年满18周岁；

（二）在当地连续缴纳社会保险费达到一定年限（社会保险费的缴纳时限从申请之日起往前计算）；

（三）在当地无任何形式的住宅建设用地或者无自有住房，未租住公有住房；

（四）个人或者家庭收入符合当地政府确定的公共租赁住房保障对象收入标准；

（五）设区的市、县（市）人民政府规定的其他条件。

第二十三条　有下列情形之一的，不得申请公共租赁住房：

（一）申请之日前5年内在就业地有房产转让行为的；

（二）通过购买商品住房取得当地城镇户籍的；

（三）在申请所在地，申请人的直系亲属具有住房资助能力的；

（四）征收个人住宅，被征收人不符合公共租赁住房保障条件的；

（五）已享受住房保障且未退保的；

（六）设区的市、县（市）人民政府规定的其他条件。

第二十四条　公共租赁住房保障对象的收入标准、财产限额、直系亲属的住房资助能力等，由设区的市、县（市）人民政府确定，并根据经济发展水平、人均可支配收入、物价指数、城镇住房保障覆盖面以及保障能力等因素的变化定期调整。确定或者调整后应当向社会公布，并报上一级住房保障部门备案。

第二十五条　城镇住房困难家庭申请公共租赁住房，应当提交下列材料：

（一）公共租赁住房申请表；

（二）家庭收入和家庭财产证明；

（三）房屋所有权证或者其他能够证明申请家庭住房情况的材料；

（四）身份证、户口簿复印件和由现居住地社区居民委员会出具的户口簿上所列家庭成员共同居住的证明；

（五）设区的市、县（市）人民政府规定的其他证明材料。

第二十六条　新就业职工、外来务工人员申请公共租赁住房，应当根据各自的准入条件提交下列材料：

（一）公共租赁住房申请表；

（二）申请人和共同承租家庭成员的身份证复印件；

（三）劳动（聘用）合同；

（四）缴纳社会保险费的证明；

（五）婚姻状况证明；

（六）申请政府投资建设的公共租赁住房的，有用人单位的，应当有用人单位出具的承租公共租赁住房担保书；

（七）设区的市、县（市）人民政府规定的其他证明材料。

第二十七条　已通过廉租住房资格审核正在轮候的家庭，可以直接到户籍所在地街道办事处、有关乡（镇）人民政府申请轮候公共租赁住房。

第二十八条　街道办事处、有关乡（镇）人民政府应当自受理申请之日起15个工作日内，就申请人申请材料的真实性及申请人家庭收入、家庭住房状况是否符合承租公共租赁住房条件进行初审，并提出初审意见。

经初审认为符合条件的，应当将申请人申报的基本情况和初审意见在申请人所在社区、所有成年家庭成员所在单位公示，公示时间不少于10日。公示期间，如有举报申请人所申报情况不实的，街道办事处、有关乡（镇）人民政府应当对举报人举报的情况进行查证。公示期满，对公示无异议或者经查证异议不成立的，将初审意见和申请人的申请材料一并报送县（市）、区住房保障部门。

第二十九条　区住房保障部门应当自收到有关材料之日起15个工作日内，会同民政、公安、税务、人力资源和社会保障、工商、金融等部门对申请人的家庭住房、人口、收入、车辆、财产等有关情况进行复审，提出复审意见。认为符合条件的，将复审意见连同申请人的申请材料一并报设区的市住房保障部门。

第三十条　设区的市、县（市）住房保障部门应当自收到有关材料之日起15个工作日内，对申请人是否符合条件进行审核。县（市）住房保障部门在审核时，应当会同民政、公安、税务、人力资源和社会保障、工商、金融等部门对申请人的家庭住房、人口、收入、车辆、财产等有关情况进行审核。

经审核符合条件的，应当将申请人申报的基本情况在当地媒体进行公示，公示时间不少于10日。公示期间，如有举报申请人所申报情况不实的，设区的市、县（市）住房保障部门应当会同有关部门或者街道办事处、有关乡（镇）人民政府对举报人举报的情况进行查证。公示期满，对公示无异议或者经查证异议不成立的，纳入公共租赁住房保障范围，由住房保障部门予以登记。由用人单位统一提交申请的，由受理申请的住房保障部门书面告知用人单位，并由用人单位向社会公布登记结果。

第三十一条　申请材料不齐全、不真实或者经审核不符合条件的，初审、复审或者审核部门应当退回其申请，书面通知申请人或者用人单位，并说明理由。

第三十二条　新就业职工和外来务工人员申请本单位建设的公共租赁住房，应当按本办法规定的条件提供有关材料。单位受理申请后，应当对申请人提供的有关材料进行审核。经审核符合条件的，在本单位进行公示，公示时间不少于10日。公示期满，对公示无异议或者经查证异议不成立的，由单位予以登记、公布，并报当地住房保障部门备案。

第五章　分配管理

第三十三条　政府投资建设的公共租赁住房，由当地住房保障部门对符合承租公共租赁住房条件的申请人，提供住房保障或者实行轮候，轮候信息应当向社会公开。承租公共租赁住房的，应当与当地住房保障业务办理机构签订公共租赁住房租赁合同。

第三十四条　企事业单位投资建设的向本单位提供的公共租赁住房，由产权单位向符合条件的申请人分配，并与其签订公共租赁住房租赁合同。有剩余房源的，由设区的市、县（市）住房保障部门调剂安置本地其他符合条件的保障对象，并由产权单位与承租人签订租赁合同。

第三十五条　符合承租条件的家庭成员中含有优抚对象、65周岁以上老人、残疾人员、患大病人员的，以及符合廉租住房条件的家庭、个人住宅被征收且符合公共租赁住房保障条件的被征收人可优先轮候分配公共租赁住房。

第三十六条　符合廉租住房条件的家庭承租公共租赁住房的，可以申请廉租住房租赁补贴。保障面积不超过廉租住房保障标准，补贴标准参照公共租赁住房租金水平进行核定。

第三十七条　公共租赁住房承租面积需要调整的，应当向当地住房保障部门提出申请，具体调整办法按设区的市、县（市）人民政府的有关规定执行。

第三十八条　公共租赁住房实行就近安置。申请人不接受分配的房源、不签订租赁合同、不按规定时间办理入住手续的，视为放弃本次分配公共租赁住房的资格。

第六章　使用和退出管理

第三十九条　公共租赁住房租金标准和楼层、朝向调剂系数按房屋租赁市场租金水平确定并调整。公共租赁住房租金标准应当低于同类地段类似房屋市场租金，但不得低于70%，以确保建设资金在合理周期收回，实现良性循环。

第四十条　公共租赁住房具体租金标准由设区的市、县（市）价格主管部门会同住房保障部门确定，经同级人民政府批准后，按年度进行调整并公布。

企事业单位提供的用于本单位职工租住的公共租赁住房，可以参照政府确定的租金标准自行确定，并报住房保障部门和价格主管部门备案。用于向社会保障对象出租的，按政府确定的租金标准执行。

第四十一条　承租公共租赁住房的期限一般为2至5年。合同期满不再符合条件的，应当退出承租的住房；暂时不能退出的，给予3个月过渡期，过渡期内租金标准不变。过渡期满后仍不退出的，承租人应当按合同约定承担违约责任，出租人可以申请人民法院强制执行。承租人行为记入河北省数字住房保障信息管理系统，5年内不得申请公共租赁住房。

合同期满后需继续承租的，应当在合同期满前3个月内提出申请，经审核仍符合条件的，续签租赁合同。

第四十二条　用人单位统一申请政府投资建设的公共租赁住房的，由用人单位提供担保。承租人违反租赁合同有关规定的，用人单位作为担保方应当承担担保责任。

第四十三条　公共租赁住房只限承租人租住，承租人应当按合同约定合理使用住房，不得出借、转租或者闲置，不得擅自对住房进行二次装修、改变原有使用功能、内部结构及配套设施，不得用于从事经营活动或者违法活动，不得损毁、破坏房屋和配套设施。损毁、破坏房屋和配套设施的，应当负责维修或者照价赔偿。

第四十四条　承租人应当及时缴纳租金和房屋使用过程中发生的其他费用。承租人拖欠、拒不支付的，依合同约定处理，也可以通报其所在单位，从其工资收入中直接划扣。承租政府投资建设的公共租赁住房，拒不缴纳租金、相关费用和滞纳金的，由用人单位履行担保责任先行垫付，再由用人单位向承租人追缴。

第四十五条　公共租赁住房合同期满，承租人应当结清租金，清退私人物品，通知出租人查验房屋并办理退房手续。

承租人在租赁合同执行期间，可以提前退房。

第四十六条　承租人的家庭收入、人口、财产、住房等情况发生变动超过规定条件的，应当书面告知住房保障部门。租住公共租赁住房的新就业职工和外来务工人员发生变动时，申请单位应当及时书面告知住房保障部门。住房保障部门应当会同有关部门定期对保障对象的有关信息进行审核，并根据保障对象告知的信息和审核的结果作出延续、调整或者终止住房保障的决定，并于下月起执行。

第四十七条　公共租赁住房承租人有下列情形之一的，出租人可与承租人解除租赁合同，收回公共租赁住房：

（一）承租人购买、受赠、继承或者租赁其他住房的；

（二）获得其他形式城镇住房保障的；

（三）累计6个月以上未缴纳租金及相关费用的；

（四）无正当理由连续6个月以上未在所承租的公共租赁住房内居住的；

（五）不再符合承租公共租赁住房条件不告知的或者经催告拒绝退出的；

（六）采取提供虚假证明材料等欺骗方式取得公共租赁住房的；

（七）违反本办法第四十三条规定情形的；

（八）法律、法规、规章规定和租赁合同约定的其他情形。

承租人具有前款第三项至第八项行为的，记入河北省数字住房保障信息管理系统，5年内不得申请公共租赁住房。

第四十八条　公共租赁住房经营管理单位应当完善公共租赁住房的服务设施，提供安全、卫生、方便、舒适的居住环境和社会环境。

公共租赁住房由其经营管理单位或者其委托的专业服务企业负责维修、养护、管理。公共租赁住房物业管理费由承租人承担。

第七章　监督管理

第四十九条　上级人民政府应当对下级人民政府履行公共租赁住房保障工作职责的情况实施监督和考核。

第五十条　各级住房保障部门应当会同发展改革、财政、国土资源、建设、规划、监察等部门加强对公共租赁住房保障工作的指导和监督检查。

第五十一条　住房保障部门和有关部门及其工作人员利用职务上的便利收受财物或者其他好处的，以及不依法履行监督管理职责的，侵害公共租赁住房申请人、租赁双方当事人、担保人合法权益的，由本级人民政府、上级有关部门或者监察部门依据职权责令改正，通报批评；对主管负责人和其他直接责任人依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十二条　用人单位出具虚假证明申请政府投资建设的公共租赁住房的，由住房保障等有关部门依法予以处理。

第五十三条　公共租赁住房经营管理单位或者其委托的专业服务企业在租赁合同存续期间不按合同约定的租金标准收缴租金或者不按规定出租公共租赁住房的,住房保障部门应当责令其限期整改，退回、补差租金或者收回住房。

第五十四条　房地产中介机构不得接受承租人委托为其代理转让、出租或者转租公共租赁住房。违反此规定的，由住房保障部门会同工商等有关部门依照有关规定予以处理。

第五十五条　设区的市、县（市、区）住房保障部门应当建立公共租赁住房档案和承租人档案。档案内容应当详细记载规划、计划、建设和出租情况，承租人的申请、审核、轮候、使用以及违法违约情况等有关信息，并纳入河北省数字住房保障信息管理系统。

第八章　附则

第五十六条　公共租赁住房租赁合同示范文本、公共租赁住房租赁担保书示范文本，由省住房城乡建设部门会同有关部门制定。

第五十七条　设区的市、县（市）人民政府可根据本办法制定实施细则。

有条件的设区的市、县（市）人民政府可以将公共租赁住房保障范围扩大至除县人民政府所在地的镇之外的建制镇。

第五十八条　本办法自2011年8月1日起施行。