大学自治立法的基础问题

云南大学法学院06级硕士研究生 杨盛秋

摘要：大学自治立法要研究的是大学自治从大学精神向大学组织管理法律制度转化的过程。本文在分析研究我国大学之公务法人地位的基础上，阐述了大学自治的内部管理、外部监督问题。
关键词：大学自治 公务法人 大学自治权

大学自治是一个历史的发展的概念。关于大学自治的确切概念，学术界基于不同的角度和立场，有着不尽相同的表述。大学自治应当满足三个基本要求——一是大学治理的主体应当是大学自身内部的力量，可以是校长、教师和学生，但不是国家、社会、或学校以外的其他组织；二是大学治理的内容是高校内部的事项，主要包括学术上的自由和管理上的自主；三是大学自治的目标是学术自由1[P51]。笔者认为，大学自治是以学术自由为核心的大学精神的制度保障，但是，大学自治并不意味着摆脱政府的干预或控制。

一、明确大学 的公务法人地位
在我国的传统体制下，高校属于典型的事业单位。行政诉讼实践采用“法律法规授权组织”这一概念来为大学定性，认为凡是法律法规授权组织实施公权力的行为，均可将其视为行政行为而提起行政诉讼。严格地说，这只是权宜之计。
大学自治在大陆法系的制度基础是公法人制度，在公法人的框架下，进行民主管理，大学因此获得内部立法权和行政主体资格。在德国、法国等大陆法系国家，学校通常分为公立与私立两种。公立学校属于公营造物或公共公益机构的一种。所谓公营造物，根据德国行政法之父奥托•迈耶的解释，就是掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续的为特定公共目的服务2[P164]。我国学者在介绍此类性质的组织时，将其统称为“公务法人”。
作为我国事业单位的大学与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多相似之处。笔者认为，将大学定位为公务法人，在此基础上研究大学自治立法问题，切实可行。这将有利于厘清高校与政府的关系，变原来隶属的内部行政法律关系为外部行政法律关系 ，从而拓宽高等学校办学自主权的空间；同时还有利于高校按照各自法人资格的特性完善自己的法人内部治理结构，提高办学效益3[P135]；还可以将大学的管理与被管理关系顺理成章地纳入到行政诉讼中去。

二、大学自治的内部管理
大学的内部管理涉及到学术管理和行政管理两个方面。学术管理是大学管理的核心和最终目的，行政管理应围绕学术管理来进行，应当立法以学术自由为导向提升大学学术管理的地位。2004年教育部发布《2003—2007年教育振兴计划》“民主治校、科学决策、健全学校的领导管理体制和民主监督机制”的决定，已成为我国大学实行民主管理的法律基础。但是从实践来看，现有规定可操作性不强，大学依法行政和民主管理缺少具体有效的制度和法律保障，以至于大学民主管理实践进展甚微。为此，必须加快大学的组织管理和民主监督的制度建设和法制建设，建议具体落实:
第一，进一步完善党委领导下的校长负责制，明确校长的责权。校长应切实地履行作为法定代表人的职责，领导各类学校事务。校务委员会是行政事务决策机构。校务会下还可设各类审议机构，如财务委员会、人事委员会等。这些审议机构中应当保证相当比例的学术人员参加。校务会应设若干名监事，对各项事务进行监督。第二，确立以高级教授组成的教授会在重大学术事务决策与监督中的核心地位，落实“教授治校”，确立学术事务决策机构。教授委员会下还可设置各种固定的专业委员会，如教学委员会、专业设置委员会、师资队伍建设委员会等。教授委员会对教代会负责，并向校长进行报告。第三，进一步强化教职工代表大会应有的地位和权力，提升教职工代表大会的法律地位，充分发挥教职工参与学校管理、民主决策与监督作用。第四，积极推动大学生参与大学管理，加大大学生参与高校管理的力度。

三、大学自治的外部监督
完全不受限制的大学自治是不存在的。笔者认为对大学自治进行外部监督是必要的，主要包括立法监督、行政监督、司法监督三方面。监督的内容和范围需要法律法规加以明确。
笔者以为，可以基础关系及管理关系理论结合重要性理论， 界定大学自治外部监督的范围。对于管理关系，依据管理行为的外在形式和内在抽象性程度进一步划分为一般管理法律关系和具体管理法律关系。一般管理关系 是指学校依据法律法规规章制定章程、校纪校规、以及依据学校章程、校纪校规发布具有普遍适用效力的抽象性文件的抽象性管理行为。与此相对，具体管理关系 是指学校依据规范针对具体管理相对人或事务作出的影响相对人权利和义务的行政行为。据此明确：
1．保障具体管理关系
在具体管理关系中应充分保障大学自治权，法律保留原则和司法审查原则一般不适用。像大学考试中的评分是极其专业性学术评价，理应排斥法律规制，但有例外，如果具体管理关系中的行为对公民基本权利产生了重大的影响，涉及“重要事项”（如高校的具体行政管理行为侵害了大学生私有财产权、隐私利益等），则应将其置于法律保留和司法审查的范围内。要界定“重大影响”可以借助行政法中的“比例原则”来衡量。
2．规范一般管理关系
在一般管理关系中涉及到公民基本权利的“重要事项”行使大学自治权必须适用法律保留原则和司法审查原则。但要注意，对于那些涉及到实质教学、学术层面的问题一般不审查，即使确实需要审查也应通过聘请专家作鉴定的方式来审查。
3.确立基础关系的可诉性地位及其例外
基础关系 中除有关学位授予的实体性评判行为外大学自治权的行使应受司法介入的限制。根据基础关系及管理关系理论，涉及基础关系的事项应适用法律保留原则，而该事项的决定，就属于可提起司法救济的具体的行政行为。因为基础关系涉及到公民的基本权利，理应只能由法律加以规定，而且应当接受法律的规制，所以明确其可诉性地位无须质疑。但是立法者和司法者不宜介入其中对大学的学术评价作出实体判断，只应从程序上规制学位授予的过程。

参考文献：
1 湛中乐，韩春晖.论大陆公立大学自治权的内在结构——结合北京大学的历史变迁分析[A].见：劳凯声.中国教育法制评论(第4辑)[C].北京：教育科学出版社，2006.
2 吴庚.行政法之理论与实用[M].台湾:三民书局，1998.
3 石正义.高等学校法律地位研究述评[A].见：劳凯声.中国教育法制评论（第4辑）[C].北京：教育科学出版社，2006.
福建省漳州市人民政府


漳州市人民政府关于印发《漳州市市区建设项目审批管理规定》的通知

漳政〔2003〕综140号

芗城区、龙文区人民政府，市直各单位：
　　经市政府研究同意，现将《漳州市市区建设项目审批管理规定》印发给你们，请认真贯彻执行。各县（市）参照执行。

二ＯＯ三年十一月十一日

漳州市市区建设项目审批管理规定

　　第一条　为进一步提高工作效率，改善我市的投资软环境，根据《行政许可法》等法律法规的精神，制定本规定。
　　第二条　本规定所称的并联审批是指涉及两个或两个以上单位的建设项目的审批，由牵头单位协调、有关单位及时受理、在同一阶段内独立办结或联合会审的审批方式。
　　第三条　市区（不含蓝田、金峰开发区）新建、续建、改建、扩建建设项目（详见审批流程表）的审批，适用本规定。
　　第四条　前条规定的建设项目一律进入市行政服务中心。
各有关部门必须以书面形式充分授权派驻行政服务中心负责人，并启用审批专用章。
　　第五条　规划部门不再直接进行±0.00验线，工程项目有监理单位的由监理单位组织实施，无监理单位的由申请人委托有资质的测量单位组织实施，并把验线结果同时报规划部门和建设主管部门备案。
　　第六条　并联审批实行牵头单位负责制。立项审核阶段由市计委牵头；工程可行性研究审核阶段由市规划局牵头；图纸审核阶段由市建设局牵头。
　　牵头单位的主要职责有：
　　（一）审查确定本阶段申报材料所应送达的单位、办结时限并告知申请人；
　　（二）通过计算机网络启动联办程序；
　　（三）认真做好审查工作，牵头单位的审查工作应在前置审批单位提出初步审查意见时与前置审批事项同步交叉进行；
　　（四）协调、督促各相关单位出具初步审查意见；
　　（五）配合行政服务中心组织联审；
　　（六）确认因补充材料而延长的审批时限。
　　第七条　前置审批单位要服从牵头单位的协调、联审等工作安排，严格按承诺时限受理审查，提出审查意见。
　　第八条　各相关单位要根据并联审批的要求，调整内部工作分工，明确工作流程、工作时限和内部岗位责任制。
　　第九条　申请人要按建设项目审批流程表的提示，向牵头单位和有关单位提出申请，并按牵头单位的要求及时报送所需材料。
　　第十条　牵头单位必须向申请人出具阶段审批总承诺单，并一次性告知申请人应配合的事项。
　　第十一条　各相关单位接到申请后，应现场审查申请材料是否齐全及符合法定形式，并分别作出处理：
　　（一）申请材料基本符合要求的，应当场受理。即办件必须当场办结，承诺件必须出具受理承诺单，并及时反馈牵头单位启动办理程序；
　　（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；
　　（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式而无法受理的，应出具补充告知单，明确具体要求。
　　除告知单或补充告知单已明确要求外，任何单位都不得向申请人提出其他材料要求。确因特殊情况需要补充材料的，须经牵头单位和中心业务处同意。
　　第十二条　申请材料有下列情形之一的，不予审批：
　　（一）违反国家、省、市有关法律法规和产业政策的；
　　（二）违反城市规划的；
　　（三）经现场踏勘、调查、核实不具备审批条件的；
　　（四）故意弄虚作假的。
　　第十三条　因政策调整或方案修改等原因终止审批的，审批单位应书面告知牵头单位和其他相关单位。
　　牵头单位负责通知申请人，并告知终止审批的理由。
　　第十四条　牵头单位决定申请人补充材料的，应及时告知有关单位和申请人，已办结的前置审批文件可先行发给申请人。
　　审批期间确因补交材料耽误时限的，审批时限可顺延，但需经牵头单位确认。
　　第十五条　申请人必须在规定时间内提交相关的补充材料。一般的补充材料必须在5个工作日内完成；图纸修改必须在10个工作日内完成。申请人不能按时完成的，项目审批程序终止。
　　第十六条　联审是并联审批的主要形式。
　　联审会议由行政服务中心负责召集，牵头单位负责做技术结论并形成联审会议纪要或填写联审意见表。
　　联审会一般每半个月召开一次，具体时间由行政服务中心和牵头单位商定。
　　第十七条　有下列情形之一的事项，须提交联审会议讨论决定：
　　（一）重要工程项目；
　　（二）相关部门对审批内容意见分歧；
　　（三）行政服务中心及牵头单位认为需要联审的。
　　第十八条　相关单位在联审中意见不一致的，由行政服务中心和牵头单位共同负责协调处理。
　　经协调仍无法取得一致意见的，报市政府协调解决。
　　第十九条　需要联合踏勘的建设项目，由牵头单位负责安排，并在受理后5个工作日内完成。
　　踏勘人员应认真履行岗位职责，一次性提出有关处理意见，及时将预审意见录入电脑并反馈牵头单位。
　　第二十条　相关单位必须根据项目需要确定具有审查能力和相应决定权的合适人员出席联审会议。一经联审确定，各有关单位都必须按议定事项认真执行。
　　第二十一条　联审确定的事项、执行的结果都必须公开且不得擅自改变。特殊情况需要调整的，由行政服务中心召开联审会议重新审核。
　　第二十二条　市机关效能建设办公室对牵头单位和其它相关单位履行职责情况进行经常性的监督检查。
　　第二十三条　建设项目行政审批需依托的其它配套单位及其中介组织的批准行为（包括图纸审查、测量、城建档案、供电、供水、供气、邮政、电信、市政园林、环卫等），参照本规定执行。
　　第二十四条　本规定自二○○三年十二月一日起施行。