电信资费的法律规制
陈晓航
（重庆邮电大学 法学院）
摘 要：较之从前，我国的电信法律规制有了很大发展，但和国外电信法律规制相比，尤其是在电信资费法律规制方面还需进一步完善，本文在给出国外电信资费的相关法律规制的同时，介绍了中国电信资费法律规制的进程，给出了未来中国电信资费规制特别是法律规制的走向，强调了《电信法》的及早出台。
关键词：规制；电信规制；电信资费法律规制；《通信法》；《电信法》
规制(Regulation)，又称管制，是一个颇有争议的概念。通常指为克服市场失灵带来的社会和经济弊端，政府通过实施法律和规章制度来约束和规范微观经济主体(主要是企业)的交易行为。在西方经济学文献中，产业组织理论以产业内部企业之间的竞争与垄断和规模经济的关系和矛盾为研究对象，规制经济理论以政府规制的理论和实践为研究对象，两个方面的研究都十分活跃，为维持合理的市场秩序和提高经济效率提供了理论依据和实施途径。
政府对电信业的规制内容(Regulatory content)包括市场准入规制和市场行为规制。市场准入规制主要是许可证制度。市场行为规制具体包括价格规制、互联互通、普遍服务、资源（标准）使用、服务质量等。规制治理(Regulatory governance)指通过一定的制度或机制安排，协调规制机构与所有利害相关者(如电信运营商、用户、规制机构雇员等)之间的利益关系，以保证规制机构制订和执行科学的规制法律法规，利用行政干预来纠正市场失灵现象，从而最终达到规制目标。电信资费的法律规制在电信资费事后管制和构建高效监督体系方面起到很大作用。
一、国外电信资费法律规制
在垄断时期，西方国家的电信资费政策由有关电信和保护消费者权益的立法决定。这些立法构成主管部门对电信资费进行管制的主要依据，在美国， 有关电信资费管制的联邦立法有两个：一个是《1934年电信法》，另一个是对美国联邦通讯委员会(简称FCC)进行管制授权的《FCC法》联邦立法确定了资费的定价原则、基本定价办法、管制的目的、管制机构的构成、进行管制的权力范围及行使权力的方式、程序等。 除《1934年电信法》和《FCC法》两部专门电信立法外，其他立法也可对电信资费管制发生法律效力如保护消费者权益的立法。在这些立法中，消费者在接受电信服务时，享有和接受其他服务同样受保护的权利。
引入竞争前西欧、日本、澳大利亚电信的经营管理体制虽然和和美国有很大不同,但在资费政策决定上，这些国家和美国大同小异， 资费政策的基本内容也由国家立法明确规定，主要电信业务资费调整要报国会审批。以英国为例。英国是世界上第一个开放电信市场的国家，其电信市场从完全垄断逐步走向完全开放。英国电信业改革的历程和中国的情况十分类似，经历了寡头垄断时期、双寡头垄断时期，然后逐步开放。2003年7月1 7日，英国议会批准了新的《通信法》草案，从而2003年《通信法》取代1984年《电信法》成为英国电信规制的根本性法律文件。这是英国依据欧盟的新规制框架和有关电信规制研究领域内的最新进展，并结合全球电信规制成果和英国自身的经验对英国电信规制进行的重大改革。英国2003年《通信法》的颁布旨在进一步完善市场规范，建立更高效的监管体系。下表列出了《通信法》与电信资费相关的改革前后对比及其启示(参见表1)。
表1 英国2003年《通信法》与资费相关改革及启示
措 施 改 革 前 改 革 后 启示
上限规制
发展延续
构建有效
事前规制 上限规制初期，OFTEL
针对BT降低服务品质以降低成本、交叉补贴排挤竞争对手等情况，通过颁布服务标准和细化电信业务分组等方式，有效解决这种情况。 新《通信法》进一步规范了服务质量的相关条款，进一步细化电信业务分组，保障竞争公正公平。同时加强对资费成本的监控，确保资费正确反应成本，与价格上限相吻合。 采用价格上限规制模型（RPI-X），构建有效的事前规制体系，有效抑制恶性价格战。服务质量等配套规制方法激励电信运营商自动提高电信质量和服务水平，提高运营效率，降低成本以获得更多利润
事后规制
有法可依
构建高效
监管体系
在1998年《竞争法》、《2002年企业法》法律效应保证下，有效规范行业合理竞争 电信资费规制进一步效法《竞争法》原则，遇到不涉及互联互通争端的反竞争行为个案时，在《竞争法》等框架下展开调查，只有在竞争法不能解决问题的情况下，才使用行业监管权力
以2003年新《通信法》为核心，指定了一套完整的法规体系对企业的竞争行为进行监督，以进一步晚上市场规范，建立更高效的监管体系。
充分重视
社会监督
“顾客小姐”充当社会监督的角色 赋予“顾客小姐”更独立自主的度量标准，同时成立“电信意见调查员”，保证消费者充分了解电信资费信息，并提供似的那个的顾客争议解决机制
社会监督作为顾客的独立喉舌，保证电信规制部门及电信运营商充分考虑消费者的利益
新《通信法》较原有的《电信法》在资费方面有所改进。电信行政管理费用取代了许可费，并取消了固定收费项目。2003年《通信法》第38款规定OFCOM（通信管理局）可以确定行政管理费用，以替代原电信法规定的年度许可收费。尽管这种收费机制在结构上与许可费类似，但在收费范围上有一些重大变化。
中国电信资费法律规制
随着世界范围内电信业的自由化浪潮，以及国内产业结构调整的要求，中国电信业的有效竞争要求被提上了改革日程，资费规制政策越来越重视“市场效率”这一目标，一系列规制举措得以颁布和实施(见表2)。
表2 中国电信资费规制进程
2000年之前 完全的政府定价，电信企业一律需遵照政府制定的统一资费标准收费
2000年 《电信条例》颁布，规定实行政府定价、政府指导价和市场定价三种方式，增值电信业务实行市场定价，基础电信也不基本实行政府定价
南宁市人民政府关于印发南宁市重大行政决策实施后评估办法的通知
广西壮族自治区南宁市人民政府
南宁市人民政府关于印发南宁市重大行政决策实施后评估办法的通知
各县、区人民政府，市政府各部门，各管委会，市级各双管单位，市直各事业、企业单位：
现将《南宁市重大行政决策实施后评估办法》印发给你们，请结合实际，认真组织实施。
二〇一一年六月八日
南宁市重大行政决策实施后评估办法
第一条 为加强对重大行政决策实施情况的跟踪、调查与反馈，及时调整和完善有关决策，提高决策的科学性和民主性，按照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》的要求，结合本市实际，制订本办法。
第二条 本办法所称重大行政决策实施后评估（以下简称后评估）是指重大行政决策实施后，各级政府及其部门根据其决策目的，结合经济社会发展要求，按照一定的标准和程序，对重大行政决策的决策质量、实施绩效、存在问题及其影响因素等进行跟踪调查和分析评价，并提出评估意见的制度。
第三条 后评估应当遵循独立、公正、客观的原则，依据科学、规范的标准实施。
第四条 下列重大行政决策列入后评估范围：
（一）涉及宏观调控和改革开放的重大政策措施；
（二）城市总体规划、土地利用总体规划、自然资源开发利用总体规划、生态环境保护等专业规划；
（三）产业发展规划、产业区域布局规划；
（四）政府重大投资项目、国有资产处置方面的重大事项。
前款规定之外的其他重大行政决策，可以根据实际工作需要开展后评估。
第五条 重大行政决策一般于实施满2年后进行后评估。
重大行政决策有执行期限的，一般自执行期限届满之日起6个月内开展后评估。
重大行政决策实施时间跨度较长的，可以实行阶段性评估。
第六条 重大行政决策的制定机关是后评估的实施机关。
政府规章的后评估工作由政府法制部门负责具体组织实施，其他重大行政决策后评估由执行机关负责具体组织实施。
重大行政决策的执行机关和政府法制部门组织实施后评估的，应当将后评估工作纳入其年度工作计划。
第七条 重大行政决策的制定机关、执行机关和政府法制部门（以下简称评估机关）可以委托高等院校、科研机构、社会团体、咨询机构等机构（以下统称受委托评估机构）进行后评估。
受委托评估机构应当具备开展评估工作的必要设备、设施，其指定参与评估的人员应当具备熟悉相关法律及政策、行政事务和掌握评估方法技术的专业素质。
法律法规对受委托评估机构另有资质要求的，按有关规定执行。
第八条 评估机关应当指导、监督受委托评估机构开展后评估工作。受委托评估单位在委托范围内开展评估，不得将评估工作转委托给其他单位或者个人。
第九条 后评估可以根据重大行政决策的具体情况进行整体评估，也可以根据需要对其中的主要内容进行部分评估。
第十条 后评估应当针对以下内容开展：
（一）决策与法律、法规、规章以及国家有关政策规定是否一致，与同位阶的其他重大行政决策是否存在不协调；
（二）决策是否得到执行，各项内容或者管理措施是否必要、适当，是否有针对性地解决相关的社会问题；
（三）规定的程序是否正当、易于操作；
（四）与社会、经济发展方向的符合程度，在公众中的认知程度；
（五）决策实施带来的近期效益和长远影响；
（六）决策的实施结果与决策制定目的是否符合。
第十一条 后评估可以采取文献研究、抽样调查、网络调查、问卷调查、实地调研、专家咨询、召开座谈会或者论证会等多种方法进行。
第十二条 后评估包括准备阶段、实施阶段和评估报告形成阶段。
第十三条 评估准备阶段主要开展以下工作：
（一）制定评估方案。评估方案主要包括评估目的、评估对象与内容、评估标准与方法、评估步骤与时间安排、经费预算、参与评估人员等内容。
（二）制定调查提纲。
（三）其他评估准备工作。
第十四条 评估实施阶段主要开展以下工作：
（一）收集重大行政决策实施前后的相关信息，归纳基本情况。
（二）开展调查、评估。
（三）分析收集的资料信息，得出初步结论。
第十五条 评估报告形成阶段主要开展以下工作：
（一）起草评估报告草案。
（二）组织有关专家对评估报告进行论证。
（三）评估机关召开会议评审评估报告草案。
（四）形成评估报告。
第十六条 重大行政决策评估报告应当包括：
（一）评估工作的基本情况。
（二）评估的内容。
（三）评估结论以及相关建议。
（四）其他需要说明的问题。
第十七条 评估报告应当作为修改、废止或者停止执行重大行政决策、完善配套制度和改进行政执法、行政管理工作的重要依据。
第十八条 政府法制机构或者执行机关实施后评估的，应当及时将评估情况报告制定机关，并根据评估报告向制定机关提出继续执行或者修改、废止、停止执行重大行政决策等具体建议。
第十九条 制定机关决定采纳修改、废止或者停止执行重大行政决策建议的，应当按照制定重大行政决策的程序执行；决定采纳完善有关配套制度、改进行政执法工作建议的，应当及时研究落实。
第二十条 经后评估，确认重大行政决策过程中有行政过错情形的，应当依照有关规定追究有关直接责任人员的行政责任。
第二十一条 重大行政决策后评估实施情况纳入年度依法行政考核。
第二十二条 本办法自发布之日起施行。