吉林省人民政府


吉政发[2005]9号

　　吉林省人民政府关于印发《吉林省人民政府工作规则》的通知

各市州、县(市)人民政府,省政府各厅委、各直属机构:

《吉林省人民政府工作规则》已经2005年4月1日召开的省政府第2次常务会议修订通过,现予印发。

吉林省人民政府

二○○五年四月一日

　　吉林省人民政府工作规则

(2005年4月1日省政府第2次常务会议修订通过)

　　第一章　总　则

　　一、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《国务院工作规则》,制定本规则。

　　二、省政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻党中央、国务院的方针、政策和省委的部署,坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观,按照科学执政、民主执政、依法执政要求,努力提高政府行政能力和管理水平,全面履行政府职能。实行科学民主决策,推进依法行政,加强行政监督,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,建设法治政府和服务型政府。

　　三、省政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责,坚持解放思想,实事求是,与时俱进,开拓创新;忠于职守,服从命令,顾全大局,全心全意为人民服务。

　　四、省政府对省人民代表大会和国务院负责并报告工作。省政府是国务院领导下的国家行政机关,服从国务院。省政府的各工作部门受省政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。要依照法律、法规和规章行使职权,进一步转变政府职能、管理方式和工作作风,积极探索相对集中行政审批权,推进政务公开和电子政务,切实贯彻省政府的各项工作部署,提高行政效能。

　　第二章　组成人员职责

　　五、省政府由下列人员组成:省长、副省长、秘书长、各厅厅长、各委员会主任。

　　六、省政府实行省长负责制,省长领导省政府的工作。副省长、秘书长协助省长工作。

　　七、省长召集和主持省政府全体会议和省政府常务会议。省政府工作中的重大事项,必须经省政府全体会议或省政府常务会议讨论决定。日常工作中的重要问题和紧急突发事件,召开省长办公会议或召开省政府专题会议研究处理。

　　八、副省长按职责分工负责处理分管工作。受省长委托,负责其他方面的工作或专项任务,并可代表省政府进行外事活动。

　　九、秘书长负责处理省政府的日常工作,协助省长分管有关方面工作。

　　省长助理协助省长或副省长处理分管工作。

　　副秘书长受省政府领导委托协助处理有关业务工作。

十、省长外出期间,可委托负责常务工作的副省长主持省政府工作。

十一、各厅厅长、各委员会主任负责本部门的工作。各厅、各委员会根据法律、法规、规章和国家方针政策以及省政府决定、命令,在本部门的职权范围内,制定规范性文件。

　　审计厅在省长和国家审计署领导下,依法独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

　　第三章　全面履行政府职能

　　十二、省政府及各部门要加快政府职能转变,全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

　　十三、贯彻国家宏观调控方针政策,主要运用经济、法律手段和必要的行政手段,引导和调节经济运行,调整和优化经济结构,发展对外经济贸易与合作,实现经济增长、增加就业、稳定物价和财政收支平衡。

　　十四、加强市场监管,创造公平和可预见的法制环境,完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系,建立健全社会信用体系,加强政府信用建设,实行信用监督和失信惩戒制度,整顿和规范市场经济秩序,建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

　　十五、认真履行社会管理职能,完善社会管理政策和规章,依法管理和规范社会组织、社会事务,妥善处理社会矛盾,维护社会秩序和社会稳定,促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展,充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力。

　　十六、强化公共服务职能,完善公共政策,健全公共服务体系,努力提供公共产品和服务,推进部分公共产品和服务的市场化进程,建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度,简化程序,降低成本,讲求质量,提高效益。

　　第四章　实行科学民主决策

　　十七、省政府及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制,健全重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度、与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度、社会听证制度以及决策责任制度,充分发挥决策智力支撑体系作用,实行依法决策、科学决策和民主决策。

　　十八、涉及全省经济社会发展全局的重大决策,包括国民经济和社会发展计划、预算及决算草案、经济调节和改革开放的重要政策措施、重要的经济社会管理事务、重大科学技术发展和重大工程项目建设、地方性法规议案、省政府规章等事项,由省政府全体会议或省政府常务会议讨论决定。

　　十九、各部门提请省政府讨论决定的重大决策建议,必须符合国家和省有关法规、规章、政策规定和发展规划,进行充分调查研究,经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析;涉及相关部门的,应充分协商;涉及地区的,应事先征求意见;涉及人民群众切身利益的,一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。

　　二十、省政府在作出重大决策前,根据需要通过一定形式,充分听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。

　　第五章　推进依法行政

　　二十一、依法行政的核心是规范行政权力。省政府及各部门要严格按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力,强化责任意识,不断提高依法行政的能力和水平。

　　二十二、省政府根据社会主义市场经济发展、改革开放、社会全面进步的需要,依据国家法律法规,结合省情实际,适时提出地方性法规议案,制定规章,修改或废止不相适应和不符合实际的规章,确保法规议案和规章的质量。

　　二十三、各部门制定的规范性文件,必须符合法律、法规、规章和国家的方针政策以及省政府的规章、决定、命令。涉及两个以上部门职权范围的事项,应由省政府制定规章、发布决定和命令,或由有关部门联合制定规范性文件。各部门制定的规范性文件,要依法及时报省政府备案,由省政府法制机构审查并定期向省政府报告。

　　二十四、提请省政府讨论的地方性法规草案和审议的规章草案,由有关部门按省政府立法计划组织起草,省政府法制机构组织论证和修改审核,规章的解释工作由省政府法制机构承办。

　　二十五、要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则,理顺行政执法体制,科学配置执法机关的职责和权限,相对集中行政处罚权,推进综合执法试点。严格实行行政执法责任制、依法行政考评制和执法过错追究制,落实对行政执法行为的申诉检举制度和行政执法错案责任追究制度,加强对执法活动的监督,坚持行政执法检查,切实做到严格执法、公正执法、文明执法。

　　第六章　加强行政监督

　　二十六、省政府要自觉接受省人大及其常委会的监督,并向其报告工作、接受质询、依法备案省政府规章;接受省政协的民主监督,认真听取意见和建议。

　　二十七、各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定,接受司法监督;同时自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对司法监督和专项监督中发现的问题要认真查处和整改并向省政府报告。

　　二十八、加强行政系统内部监督,严格执行行政复议法和规章、规范性文件备案审查制度,及时发现并纠正违反法律、行政法规的规章和其他规范性文件,以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为,并主动征询和认真听取市州政府及其部门的意见和建议。

　　二十九、省政府及各部门要重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道的畅通。按照“分级负责,归口办理,谁主管谁负责”的原则,严格实行信访责任制和责任追究制。省政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信、处理分管工作的上访问题。

　　三十、省政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督,重视新闻媒体报道和群众反映的工作中的问题。对重大问题,各部门要积极主动地查处和整改并向省政府报告。重视群众和其他组织通过多种方式对行政行为实施的监督,提倡开展人民群众建议征集活动。加强政府网站建设,及时发布政务信息,便于群众知情、参与和监督。

　　第七章　强化督查落实

　　三十一、坚持并完善督查落实的制度和机制,推动政府各项工作和决策的落实,保证党和国家以及省委、省政府重大工作决策、部署的贯彻实施。

　　三十二、督查的重点是省政府重大决策、重要工作部署及会议决定的重大事项的落实情况;省政府全年重要工作任务和工作目标责任制及阶段性任务目标完成情况;领导批示交办事项的落实情况。

　　三十三、督查要注重实效,全面准确了解和反映情况,及时提出整改意见、建议。实行督查工作通报制度。督查事项提出、督查实施及督查结果反馈,实行请示报告制度,重大督查事项必须及时逐级报告。

　　三十四、省政府重大决策和重要工作部署的贯彻,一般以政府名义组织督查,由省政府领导审批,省政府办公厅组织实施。各部门必须认真贯彻落实省政府的重大决策,及时跟踪和反馈执行情况。

　　第八章　工作安排布局

　　三十五、省政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性,搞好年度工作安排布局,并根据形势和任务的变化及时作出调整。

　　三十六、省政府根据国务院部署和《政府工作报告》,提出年度重点工作及目标责任制,确定需要讨论的地方性法规草案和审议的政府规章、省政府召开的全省性会议和制发的公文等事项,形成省政府年度工作安排布局,下发执行。

　　三十七、各部门、各市州要认真落实省政府年度工作安排布局,并在年中和年末向省政府报告执行情况。省政府办公厅适时作出通报。

　　第九章　会议制度

　　三十八、省政府实行省政府全体会议、省政府常务会议和省长办公会议制度。

　　三十九、省政府全体会议由省政府组成人员组成,由省长或省长委托负责常务工作的副省长召集和主持。会议的主要任务是:(一)讨论决定省政府工作中的重大事项;(二)讨论提请省人大审议的《政府工作报告》;(三)总结部署省政府的重要工作;(四)通报有关重要情况。

　　省政府全体会议一般每半年召开一次,根据需要可安排有关部门、单位和市州政府负责人列席会议。

　　四十、省政府常务会议由省长、副省长、秘书长、省长助理组成,由省长或省长委托负责常务工作的副省长召集和主持。会议的主要任务是:(一)讨论决定省政府工作中的重要事项;(二)讨论地方性法规草案、议案、报告和审议省政府规章草案;(三)讨论决定各部门、各市州请示省政府的重要事项;(四)通报和讨论省政府其他重要事项。

　　省政府常务会议实行例会制,一般每月召开一次,如有需要可临时召开。参加会议的组成人员须达到半数以上,省政府副秘书长、办公厅主任、副主任列席会议,根据会议内容需要安排有关部门、单位和市州政府负责人列席会议。

　　四十一、省长办公会议由省长或省长委托负责常务工作的副省长召集和主持,参加人员由会议主持人确定。根据需要召开。会议的主要任务是:(一)研究处理省政府日常工作中的重要问题;(二)传达贯彻国家会议精神;(三)听取部门或市州政府及有关方面重点工作的请示、汇报;(四)沟通有关重要情况;(五)讨论省政府其他事项。

　　四十二、省长、副省长、秘书长、省长助理可以召开省政府专题会议,研究、处理具体工作;副秘书长受省政府领导委托,可以召开省政府专题会议。

　　四十三、提请省政府全体会议讨论的议题,由省政府常务会议或省长确定;提请省政府常务会议和省长办公会议讨论的议题,由省长提出,或分管副省长、秘书长、省长助理协调审核后提出,报省长确定。会议的组织工作由省政府办公厅负责,文件和议题于会前送达与会同志。省政府常务会议、省长办公会议纪要一般由省政府秘书长签发,如有必要,核报省长签发;专题会议纪要由省政府领导同志签发。省政府全体会议和常务会议决定的事项,宜于公开的,应及时报道。省政府全体会议、常务会议新闻稿一般由省政府新闻发言人审核签发,如有需要,报省政府领导审定。

　　四十四、省政府组成人员不能出席省政府全体会议、省政府常务会议,需会前向主持会议的省政府领导同志请假。如对议题有意见和建议,可在会前提出。不能按要求列席会议的,需会前向秘书长请假。

　　四十五、省政府及各部门召开的工作会议,要减少数量,控制规模,严格审批,并尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。

　　四十六、贯彻国务院会议精神的全省性会议,以及经省政府常务会议或省长办公会议讨论批准的会议,以省政府名义召开,冠名为吉林省XXX会议,会议通知经秘书长审定批准后,由省政府办公厅印发。应由各部门召开的全省性会议,不得要求以省政府或省政府办公厅名义召开,不邀请省政府领导同志或市州政府负责人出席,确需邀请的要报省政府批准;会议冠名为全省XXX会议,会议通知由部门印发。各部门必须集中召开的全省性会议,原则上只开到市州,必须开到县(市、区)的,需报经省政府秘书长批准。

　　第十章　公文审批

　　四十七、各部门、各市州报送省政府的公文,应当符合《国家行政机关公文处理办法》和向省政府报送公文的有关规定。除省政府领导同志交办事项和必须直接报送的绝密事项外,一般不得直接向省政府领导同志个人报送公文。各部门报送省政府的请示性公文,部门间如有分歧意见,主办部门的主要负责人要主动协商,不能取得一致意见的,应列出各方理据,提出办理建议。

　　四十八、各部门、各市州报送省政府审批的公文,由省政府办公厅按照省政府领导同志分工呈批,重大事项报省长审批。有关计划投资及财政方面的事项,除分块管理的经费由分管的省政府领导同志审批外,均由负责常务工作的副省长根据省长授权审批,重大问题要经省长决定。副省长审批同意的分块管理经费批文,办公厅负责分送省长和负责常务工作的副省长阅知。

　　四十九、省政府公布的规章、决定、命令,向省人民代表大会或省人民代表大会常务委员会提出的议案、人员任免,由省长签署。

　　五十、以省政府名义发文,经省政府分管领导同志审核后,由省长或省长委托副省长签发。秘书长、省长助理根据授权可签发有关文件。

　　属传达省政府决定事项和省政府各部门要求以省政府办公厅名义发文的,由秘书长签发,或副秘书长核报分管的省政府领导同志签发。属省政府办公厅职责范围内的发文,由办公厅主任签发。

　　省政府及省政府办公厅的公文,除需要保密的,应及时通过《吉林政报》和省政府网站公布。

　　五十一、省政府及各部门要进一步精简公文。部门职权范围内的事务,由部门自行发文或联合发文,不得要求省政府批转或省政府办公厅转发;须经省政府审定的事项,经省政府同意也可由部门行文,文中应当注明经省政府同意;除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外,各部门一般不得向市州政府正式行文。要完善电子公文传输,加快网络化办公进程,提高公文办理的效率。

　　第十一章　作风纪律

　　五十二、省政府领导同志要做学习的表率,发扬理论联系实际学风,把学习与调研、研究与解决问题结合起来。密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展的新趋势、新变化,学习经济、科技、法律和现代管理等方面的新知识,提高领导能力。健全学习制度,一般每季度安排一次专题讲座、报告、座谈等省政府领导学习活动。

　　五十三、省政府领导同志要深入基层,考察调研,了解情况、指导工作,解决实际问题。下基层要减少陪同和随行人员,简化接待。不要地方负责人到机场、车站及辖区分界处迎送,不要陪餐;不吃请,不收礼;配备警车严格按规定执行,市区行驶时不扰民。

　　五十四、精简公务活动,严格执行领导同志出席各类会议和公务活动的有关规定。省政府领导同志不为部门和地方的会议活动发贺信、贺电,不题词、题名。因特殊需要发贺信、贺电和题词,一般不公开发表。

　　五十五、精简文件和会议,减少发文数量,压缩会议数量和会期,提高文件和会议质量。各部门召开的会议原则上政府领导不到会讲话,必须到会讲话的一个会只能由一位领导讲话,开短会,讲短话。省政府领导同志出席会议活动、下基层考察、调研的新闻报道和外事活动安排,按省委、省政府有关规定办理。减少会议和一般性领导活动的新闻宣传报道。

　　五十六、省政府组成人员要严格执行党风廉政建设的有关规定,以身作则,勤俭节约,严格自律。管好自己,管好配偶、子女和身边的工作人员,不得利用特殊身份拉关系、谋私利,抓好分管或本部门的党风廉政建设。

　　五十七、省政府组成人员必须坚决执行省政府的决定,如有不同意见可在省政府内部提出,在没有重新作出决定前,不得有任何与省政府决定相违背的言论和行为;代表省政府发表讲话或文章,以及个人发表涉及未经省政府研究决定的重大问题及事项的讲话和文章,事先须经省政府同意。

　　五十八、副省长、秘书长、省长助理到省外出差、出访、休假,应事先报请省长同意,由省政府办公厅通报省政府其他领导同志。各部门主要负责人外出,应事先向省政府办公厅报告,由省政府办公厅向省政府领导同志报告。

　　五十九、严格执行领导干部出国(境)的有关规定,从严掌握外事出访。省长、副省长出访,报请国务院批准。各部门正职出访,由分管副省长和分管外事工作的副省长审核后报省长审批;副职出访,由分管副省长和分管外事工作的副省长审批。出访考察要有目的、重实效,出访考察回来后要向省政府提交考察报告,提出工作建议。六十、省政府及各部门要实行政务公开,规范行政行为,增强服务观念,认真履行职责,树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理,对不符合规定的事项要坚持原则,不得办理;不得用公款相互送礼和宴请,不得接受地方的送礼和宴请;对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的,对统计数字弄虚作假以及重大事故、灾情瞒报虚报等问题,对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为,要严肃查处,追究责任。



“仁政”与法治
——儒家思想对我国法治建设的影响

卢建辉

儒家思想博大精深，源远流长，其理论贯穿了整个中国古代历史，并继续影响着我们的现代生活。儒家倡导“以德服人”的治国方略。孟子曰：“以力服人者，非心服也，力不赡也，以德服人者，中心悦而诚服也。”[1]同时儒家否认社会是公平的，“名位不同，礼亦异数”[2]他们认为人有智愚之别，应有贵贱上下之分，而贵贱上下决定每一个人在社会上的地位和行为。如何维持这样的社会秩序？“政者，正也。君为正，则百姓从政矣。君之所为，百姓之所从也。君所不为，百姓何从。”[3]《礼记.哀公问》所以孟子认为“惟仁者宜在高位”，[4]并要求为政者“以不忍人之心，行不忍人之政”，[5]由此“治天下可运于掌上”。[6]笔者仅就儒家的“仁政”思想对我国法治建设的影响这一角度谈谈自己的看法。
“仁政”理论在当初并未受到统治者的重视。儒家思想成为古代中国的治国思想有其特定的历史背景：春秋战国时期的战乱和社会阶层的剧变要求哲学理论立足于现实，而众多繁杂的政治理论要求思想家们合理地解释现实以完善各自的理论体系。秦王朝的迅速解体和汉初分封制的弊端迫使统治者需要加强中央集权，此时汉儒董仲舒提出罢黜百家，独尊儒术的主张，他的《春秋》大一统思想得到汉武帝赏识，儒学遂从三教九流中脱颖而出。董仲舒把儒家思想与阴阳家的思想结合起来，他认为德为阳，刑为阴。两者的关系是：“刑者，德之辅；阴者，阳之辅也。”[7]“圣人多其爱少其严，厚其德而简其刑。”[8]这就是“德主刑辅”。先用德礼进行教化，教化无效再辅之以刑罚，把德刑结合起来。经过历代儒家学者与统治阶层的不断交媾，这种刚柔相济的“仁政”成为历代王朝的治国之道。儒家思想吸引统治者的理论基础主要有以下几点：
一、强调宗法伦理观念。儒家思想最根本的就是宗法伦理思想。“君君臣臣，父父子子”，[9]这种君臣父子关系是皇权统治中的“大伦”。皇帝掌握统治国家的最高权力，然后通过分封、诏赐等方式对权力、财产进行分配，形成了以血缘关系为主的家长式统治。在宗法制度中，君臣、上下、贵贱都有明确的界限和等级秩序。借“亲亲”、“尊尊”之规则，来维护以父权为中心的家庭、家族伦理关系和以君权为中心的社会秩序。秦二世矫诏秦始皇赐秦太子扶苏死，扶苏说，“父而赐死，尚安敢复请？”[10]可见向百姓灌输宗法伦理观念有助于臣民接受家长式的统治，从而维护国家安定，社会和谐，达到天下长治久安之目的。
二、宣扬“性善论”。儒家认为人具有“善端”，具有为善、成圣的潜能。孟子曰：“恻隐之心，仁之端也；羞恶之心，义之端也；辞让之心，礼之端也；是非之心，智之端也。”[11]此“四端”即“仁、义、礼、智”四种“善”的萌芽状态，是人“不学而能”、“不虑而知”的“良能”、“良知”。 [12]孟子强调，“仁义礼智根于心”。[13] 性善论把人心视为一切美好价值的观念的源头，从而把治理国家看作是“修身、养性、治国、平天下”的道德修养过程，就人的本性而言，是不需要法律的，以德治国是最好的统治方式。统治者就是道德楷模，对他不需要防范。臣民需修身养性，使人的“善”得到保存和发展，并向着仁义礼智等圣人君子的人格目标而迈进。
三、主张贤人治国。按照儒家理论，如果人性恶，那就不可能有“仁人”，也就不可能有“仁政”。人为善的潜能是仁政的基础。所谓“仁政”也就是为政者“以不忍人之心，行不忍人之政”。[14]儒家认为个人不能离开社会而存在，个人只有作为国家和家庭的成员才有存在的意义。但儒家认为人与人是不平等的，人与人之间最基本的区别是“治人者”与“治于人者”的区别。孟子曰：“然则治天下，独可耕且为与？有大人之事，有小人之事。……或劳心，或劳力。劳心者治人，劳力者治于人。”[15]孟子还断言这是“天下之通义”。[16]那么，谁应为“治人者”，谁应为“治于人者”？孟子以为“天下有道，小德役大德，小贤役大贤。天下无道，小役大，弱役强。斯二者，天也。顺天者存，逆天者亡。”[17]据此推理，政治上至高之位，必以最大之德居之。所谓天子，必圣人乃可为之。圣人的责任是确立“天道”和“替天行道”，即施行仁政。臣民惟有听从圣人和君子的教诲，循礼守法，安居乐业。儒家认为，“爱人”仅仅是对为政者的要求，而被爱的对象则是普通的老百姓。只有为政者才需要讲“爱人”的仁政，只有得道的君子才能行“爱人”的仁政。所以孔子说：“君子学道则爱人，小人学道则易使也”。[18]
由此可以看出，儒家主张的仁政即为德治，由贤人来治理国家。实施“仁政”的统治者要求臣民接受统治理由是：第一，我是天子，是最优秀的人，道德高尚无边。第二，我为社稷鞠躬尽瘁，是出于对臣民的无私的爱，会给臣民带来安全和财富。孔子说，“为政以德”、“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格”。[19]他们认为，人在社会上的贵贱和在家族中的亲疏、尊卑、长幼的差异是天生的，每个人的生活方式和行为必须符合他们的身份和政治、社会地位。不同的身份有着不同的行为规范。人人要遵守固有的行为规范，便可维持理想的社会秩序，国家便可长治久安。而人心的善恶取决于德治，同时德治又取决于统治者的个人魅力，因为统治者的人格具有绝对的感召力。所以儒家所主张的“仁政”最终都衍变成为“人治”。
儒家实施“仁政”的前提是人的本性具有先天的善性，肯定人自身具有可向高尚道德发展的潜在因素，这在一定程度上有利于人格的培养和人与人之间的和谐关系的产生。但儒家又认为人与人是不平等的，每个人的生活环境、生活历程具有具体性，因而道德水平必然存在差异。统治者必然是善的代表，由他实施仁政，在他的领导之下，被统治者才能保存原有的善性，然后继续修身养性，以达到自身人格的完美。因此，从本质上看，儒家的“仁政”理论就是把国家的发展和社稷的安危完全托付给一个理想化的圣人。从历史实践看，儒家的这一理想从未实现过。相反，“仁政”成为了统治者实施暴政的遮羞布。 因此在建设社会主义法治国家的今天，如果还寄梦于以“仁政”来维护社会秩序，必然重蹈覆辙。笔者认为，“仁政”理论对于建设社会主义法治，存在以下负面影响。
一、“贤人治国”的理论违反了权力制约原则。
儒家强调人的自身修养，即“内圣”，只要诚心修身，既可成圣成仁，无往而不胜。“内圣”可致“外王”，修身是手段，“内圣”是目的，而前提是人有根本的善端。整个儒家文化的精神方向，就是以圣贤作为理想的人格典范和人生追求的目标，鼓励人们加强自身道德修养。因此，政治上崇尚“贤人之治”便成为一种必然。
董仲舒对儒家学说的进一步发挥使其符合了当时的统治需要。“罢黜百家，独尊儒术”，儒学成为官方的统治思想。董仲舒把君主神化为“天子”，统治者鼓励民众加强道德修养，修回善性。从而加强了君主的至上权威。董仲舒思想的核心目的在于强化君主统治地位，在民众都有“善性”的基础上推行“仁政”。使“性善论”成为政治上有力的思想统治工具。统治者利用民众崇尚“贤人之治”的思想在神化自身的同时提倡民众向善，致使百姓对权力意志的盲从和普通的从众心理。对于皇权，百姓总是希望是善良的，皇权是最后的善的权力，皇权因此不受制约，事实上也无法制约。
中国古代的权力制约机制，都是维护皇权的需要，预防宰相的权力过大威胁皇权。隋唐时设中书省、门下省、尚书省三省制度，宰相的权力由三省分掌，分工明确而相互制约：中书省掌管决策，门下省掌管审核，尚书省掌管执行。三省分工制约，确实预防了宰相滥用权力。但对最高权力的皇权却没有完备明确的制约监督，这与认为皇帝是至善化身而不会为恶有内在的必然联系。当然，形成这种情况的其他原因也是存在的。制度方面行政司法合一使行政长官本身兼有司法权，权力本身没有分离造成制约机制的不健全。行政权与司法权本应相互监督相互制约，但置于长官一身，只能自己监督自己，这又体现为儒家的“内圣”思想，强调个人的自省和道德修养，去修善性。对于社会主义法治而言制度方面的阻碍已不存在，关键还是干百年来造就的民众心态，希望统治者积极向善，为政以德，如此便能安心生产。事实上，离开制度的力量，脱离法律的约束，就很难保证人性向善，“善性”造成民众对权力制约的“惰性”，民众缺乏权力制约的观念，对最高权力的制约匮乏，必然贻误中国法治进程。
二、“仁政”造成泛道德主义，不利于法制建设。
“善”作为一种价值体系，完善和补充了道德之善的内涵。道德之所以谓“善”，是因为它能给人们带来实际的利益。人们之所以要遵循仁义道德，就在于仁义礼智人之固有，克己遵循，则能“尽性事天”；就在于仁义是正路坦途，遵循之可富家保身；就在于得民心则得天下，而得民心的关键在于以仁义待民等等。符合道德的便是“善”的，导致了道德越位扩张，矛盾的解决不是依靠法律，而是依靠道德手段。
道德的越位造成泛道德主义。“泛道德主义就是将道德意识扩张，侵犯到其他文化领域（如文学、政治、法律、经济）去做它们的主人，而强迫其他文化领域的个性，降于次要又次要的地位；最终极的目的是把各种文化的表现，统变为服役于道德和表达道德的工具”。[20]儒家推崇“仁政”，构建了“善”的价值体系，却造成宽、信、孝、惠、敬、勇等一切道德观念都归于“善”的统慑。“为政以德”、“德主刑辅”、“明刑弼教”，突出表现道德越位扩张而成为法学领域的主人，侵犯了法律的个性。另外，儒家认为人性本善，只须加强个人道德修养，通过道德教化，弘扬人的善端，便可达到平天下的目的。统治者对民众采用道德教化手段，使他们保住善性并扩而充之。籍此，社会上出现矛盾即可诉诸于道德途径解决，道德泛化也就顺理成章了。
道德泛化不利于法治建设。道德和法律作为管理社会的主要手段，彼此在各自领域都发挥着重要作用。道德是一种软约束，依赖的是人的自觉及良心，是一种自律性的东西，其功能是为了扬善；而法律则是一种硬约束，以国家的强制力为后盾，其功能是为了制恶。两者虽因用力方向不同，但共同维系着社会的稳定，但毕竟由于各自本质不同，所起的作用不同，因而不能互相代替。一旦道德代替了法律，这样势必引起疏于立法的建设，而不利于法律制度的健全。所以，道德作用的发挥应以法律健全为基础。同时，泛道德主义注重人的善性完善，不可避免的为人治奠定了基础。
三、“仁政”影响社会主义法治理念的形成。
“性善”多指良心本心是伦理方面的孝亲敬长的是非之心，孝敬为善，反之为恶。孟子反复强调，人人均知爱亲敬长，主张“人人亲其亲，长其长，而天下平，亲亲，仁也；敬长，义也；无他，达之天下也”。[21]董仲舒认为的至善即“圣人之善”为“循三纲五纪，通八端之理，忠信而博爱，敦厚而好礼”。[22]在儒家宗法伦理观念的诱导下，民众在内心形成了一套伦理标准，在这个标准之下，人们不断的实践伦理，以此作为自己的向善。
儒家实施“仁政”前提是强化伦理道德观念，重申宗法规则，遏制了民众独立人格的产生。以“性善”为哲学基础构造的宗法社会注重身份规则，身份规则界定了每个社会成员在家庭中的地位、权利、义务，同时也就界定了其在社会的地位、权利、义务，藉此成为在立法、司法诸方面衡量人们的罪与非罪、罪刑轻重的根本尺度。宗法伦理注重的身份规则之所以不会产生独立自由的市民身份，是因为在专制时期，身份规则是一切社会关系的基础，个人从来是作为宗族的“零部件”而存在的。表面上看 ，虽曾有过家庭、行会、帮会（江湖）、僧道等民间团体，但它们通行的都是人身依附规则即个人人格被吸附消溶于集体人格中的规则，具体的说，都是家族的摹本，即便是国家也是如此，个人的人格被家族人格吸附，势必造成个人人格的不独立，不利于民法的发展，不利于社会主义法治理念的形成。
社会主义法治理念的形成对法治建设的意义十分重大。然而由于传统“仁政”思想的影响，使民众对个人人格的独立缺乏必要的思想准备，在他们的法律意识中最多的还依然是与生俱来的“善”性。对于民主、自由、人权、平等、权利等法律观念的培养，“善”性的土壤显得如此贫瘠。一直以来，皇权统治之下的民众在“人性善”的驱使之下不断的体现伦理，实践伦理，都被看成一种没有理性的动物，一种被统治者珍惜爱护的客体。在这种情况下，个人的人性已被扭曲。因此，中国社会主义法治，应该是更尊重、顺应和完善人性，同时充分重视人的社会性，二者不可偏废。加快建设社会主义法治进程，首要的仍是改造民众思想意识中的“善”性。民主、自由、人权、平等、公平竞争等西方法观念的基本精神的宣传是必要的。只有重视提高全民的理性，才是法治进程的根本动力。
众所周知，西方的法制传统以“人性恶”为逻辑起点建立了先进的法治模式；而中国的法制传统以“人性善”为逻辑起点建立了人治的模式。推进现今中国的法治进程，必须借鉴西方法文化的精髓，克服“性善论”的弊端，摒弃传统法文化的糟粕，中西结合，是中国法治的必经之路。
首先，树立依靠理性、科学的法律制度制约权力的观念。西方人认为人性是恶的，沿用至今的法律制度充分体现了防恶的目的，公法之设，在于防范公共权力的滥用，私法之设在于抵御公共权力对社会个体权利的侵犯。西方的这种价值理念从古希腊柏拉图和亚里士多德开始，经基督教“原罪说”的深化，至洛克、孟德斯鸠集大成。对人性的不信任，依靠理性、科学的制度约束权力贯穿了法治的始终。传统中国受“性善论”的影响，相信人性本善，崇尚道德修养，对权力依靠道德约束，认为掌权者是道德至善的化身而不会为恶。但是，人性在现实中受客观环境的限制及自身各种自然欲望和心理素质的限制，使人性的向善之力较之趋恶之力要脆弱的多。所以，中国的法治必须借鉴西方的法治经验，树立依靠法律制度约束权力的观念。以理性、正义、科学为依归的法律制度是推进法治进程的有效工具，因为制度的趋善要比个人的趋善要坚强的多。只有在制度的约束下，权力为恶的可能性才降至最小。在法律制度健全的前提下，才能切实推进社会主义法治进程。
其次，克服泛道德主义的流弊，合理界定指导法律的道德范围。在西方，占主导地位的自然法学派认为法律是达到一定道德目的的手段。因而法律必须服从道德。不道德的法律被称作“恶法”，西方的道德至上，一开始就强调它是“自然正义”，是如自然科学定律一样的纯粹理性。所以指导西方法律的道德是理性、正义、公平，体现于法律之中则在于重视个体之间的平等、自由、权利等观念。与西方相比，受“仁政”影响，传统中国认为“善”是一种价值体系，符合善的便是道德的和合法的。所以，中国的道德与西方的道德有本质的不同。中国的道德至上，一开始就是宗法至上，是重亲疏贵贱尊卑长幼之分而否定平等、自由、权利的道德。它首先是人的情感、本性而非客观，以此为基础的法律自然缺少理性。克服泛道德主义的流弊，必须把握法律与道德的关系。法不能脱离道德，指导法律的道德只能界定在公平、正义、理性而非其他。社会主义法是从国家立场出发对人们行为的评价，包含着立法者关于什么是正义与非正义、善与恶的价值判断。必须纠正人性善造成的不重视个人正当利益，轻视个人尊严、价值和权利的错误倾向。同时也要认识到法与道德不是孤立存在的，是经济基础的反映，重视法治建设的前提是加大经济基础的投入，这样才会推进中国的法治建设。
第三，克服人格的附属，不独立、不自由之弊，建立自由、平等的市场经济下的人格制度。西方的法律秩序，从古希腊罗马到近代，虽然有变革，但基本上可以视为商业性、市场性法律秩序。这种法律秩序注重人的独立、自由、平等，人生来都应有基本的权利，任何人只要具备完全行为能力，则处于可与任何人订立契约，独立处理自己的权利义务，互相有偿给付利益的平等地位。这种法律秩序是西方商品生产关系的反映，是市场经济的产物。在中国则不然，在专制社会里，长期的小农经济所造成的自闭体系，根本无法形成正常的商品生产交换关系。经济条件本身不具备，“仁政”统治思想长期对民众的麻木，造成中国法治的积弱积贫局面，因此独立、自由平等的个人身份或人格从未在中国真正确立。因为这种身份或人格不存在，所以现今的法治才要靠外力来改变。借鉴西方法文化，重心在于强化个人权利意识，培养民法所要求的人格独立。个人独立、平等、自由的人格观念确立，必然促进社会主义法治的长足进步。同时也要注重发展社会主义市场经济，法律意识及价值形态作为上层建筑的一部分，由经济基础决定，是经济基础的反映，经济的发展必然促进法律意识的根本转变。
国家的富强，民族的昌盛，法治环境是必不可少的。传统中国受“仁政” 思想的影响贻误了法治进程。在新世纪之初，建设社会主义法治国家已经写入庄严的宪法。在摒弃传统法文化中糟粕的同时，我们要借改革之春风，大胆吸收借鉴西方法文化的精髓，博采众长为我所用，以此推进我国社会主义法治建设。


作者单位：如皋市人民法院
[1] 《孟子·公孙丑上》；
[2] 《左传》；
[3] 《礼记·哀公问》；
[4] 《孟子·离娄上》；
[5] 《孟子·公孙丑上》；
[6] 《孟子·公孙丑上》；
[7] 《春秋繁露·天辩在人》；
[8] 《春秋繁露·基义》；
[9] 《论语·颜渊》；
[10]《史记·李斯列传》；
[11]《孟子·公孙丑上》；
[12]《孟子·尽心上》；
[13]《孟子·尽心上》；
[14]《孟子·公孙丑上》；
[15]《孟子·滕文公上》；
[16]《孟子·滕文公上》；
[17]《孟子·离娄上》；