在现代国家管理中，行政管理的作用越来越重要。行政管理的手段也越来越多，几乎涉及社会生活的方方面面，行政纠纷也随之增多。与此相对应，行政救济就显得很重要，既防止行政权滥用，又保护了行政相对人的合法权益。我国已经颁布实施了行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、信访条例等一系列行政救济的法律、法规，使宪法规定的公民基本权利在受到行政机关侵害时能够获得基本的救济。然而，由于我国现有行政救济制度还不够完善，行政相对人合法权益不能获得充分的保障，这和法制政府的构建不相适应。因此，我们要更新行政救济的观念、完善和健全行政救济的制度和机制。

　　一、完善立法 扩大受案范围

　　我国《行政诉讼法》对法院受案范围采取了列举的方式，其第11、12条分别列举了应当受理和不能受理的案件类型。这一规定较之以往制定的各个单行法，扩大了受案范围。但是，在实践中仍然存在很多案件进不了诉讼渠道，公民告状无门的现象。从解决社会纠纷的目的出发，原则上应当让所有的行政争议能够在法院得到最终解决。为了精确界定行政诉讼的范围，避免出现“挂一漏万”现象，在立法技术上，法院受案范围宜采用概括式规定；对于特殊行政行为法院不宜受理的，用列举的方式明确排除。

　　扩展受案范围应当从以下几个方面考虑：第一，确立“司法最终救济”原则。第二，将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。第三，将内部行政行为纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。

　　二、规范程序 确保救济公平

　　建设社会主义和谐社会目标的提出，对行政救济程序的公正性提出了更高的要求。我国现行法律中的有关行政救济程序缺乏公正性和公开性。例如，我国行政复议法第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”目前这种行政复议以书面审查为原则的方式，虽然方便快捷，但是难以确保裁判的公正性。

　　在行政复议程序方面，我国行政复议法的规定与其他发达国家相比尚有差距。建议对行政复议程序进行改革：第一，改变书面审理方式为当事人双方共同参与审理方式。第二，引入听证程序，使当事人对整个行政复议活动进行监督。第三，建立回避制度。明确规定复议人员自行回避和相对人申请回避两种回避的情形。第四，规定律师代理和诉权告知制度。

　　三、健全体制 保障救济独立

　　行政救济机关的独立性是实现公正裁判和救济的必要条件及重要保障。我国从20世纪80年代中期开始在各级法院设立了行政审判庭，同时在行政机关内部设立了行政复议机构。从行政诉讼救济上看，法院法官在实践中不独立，影响了独立裁判和公正执法。从行政复议救济上看，行政复议机构和人员也缺乏独立性。我国的行政复议机构主要有所属本级人民政府、上一级主管部门、上一级人民政府和原作出行政行为的机关四种类型。

　　行政救济机构缺乏独立性，完善救济体制，保障行政救济机构的独立性，可以从以下方面进行考虑：

　　第一，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。第二，强化行政复议机构和人员的独立地位。

　　四、明确标准 加大补偿力度

　　从行政复议救济上看，我国行政复议法第3条第3项规定，行政复议机构“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定”。可见，我国行政复议的审查标准是对行政行为进行合法与合理性审查。从我国行政诉讼法第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”上看，行政诉讼中排除了对行政行为的合理性审查。

　　行政主体实施行政行为应符合行政合法性原则和行政合理性原则。我国目前行政复议的审查标准是对行政行为“合法与合理性”审查，但在现行行政诉讼中则排除了对行政行为的合理性审查。在行政复议或是行政诉讼中都应确立行政合法与合理的全面审查标准，真正做到程序上合法，事实上客观公正。

　　行政救济制度的完善离不开国家赔偿及国家补偿制度的完善。我国不能仅仅停留在由于行政违法行为引起的国家赔偿层面上的研究，还应更深入地对来自政府合法行为给相对人造成损害指国家赔偿制度的研究。

　　五、拓宽渠道 发挥救济功效

　　我国目前的行政救济渠道比较单一，主要集中在行政复议和行政诉讼两种方式上，不利于行政救济功能的发挥，不利于行政相对人。我国行政诉讼法第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或其他组织可以先向上一级行政机关或者法律法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服的再向法院提起诉讼的，依照法律法规的规定。”这是我国有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最直接的法律规定。

　　从实证角度来看，这一制度设计本身存在着严重的缺陷，行政救济必须拓宽渠道。第一，建立行政诉讼有限调解制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第7条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”，它构成了建立行政诉讼有限调解制度的法理基础。第二，借鉴国外行政救济制度，设立行政裁判所。从性质和程序上看，行政裁判机构独立于行政机关，裁判所独立办案，不受行政机关及其官员干预，裁判所审理案件基本适应司法程序。当事人对行政裁判所的裁决不服，除非法律规定相应裁决为终局裁决，可以允许上诉。

　　有权利必有救济。随着行政自由裁量权的扩张，完善行政救济制度是尊重和保障人权的体现，也是构建法治政府的具体措施。行政救济是法律救济的一种，是指国家机关通过解决行政复议、制止和矫正违法或不当的行政侵权行为，从而使行政相对人合法权益获得救济的法律制度。

　　（作者单位：江西省峡江县人民法院）
吉林省长春市人民政府办公厅


长春市人民政府办公厅关于印发《长春市公文集中交换站管理暂行规定》的通知

长府办发〔2004〕１６号

各区人民政府，市政府各委办局、各直属机构、各有关单位：

公文交换工作是党和国家党务、政务工作的重要组成部分，也是各种政令、信息和机要文件传递的重要环节。为进一步加强长春市公文集中交换站的管理，现将重新修订的《长春市公文集中交换站管理暂行规定》印发给你们，请认真遵照执行。

 长春市人民政府办公厅

二○○四年四月九日



长春市公文集中交换站管理暂行规定



第一章 总 则

第一条 长春市公文集中交换站（以下简称“交换站”）



是全市各级党委和政府文件交换、信息传递的重要场所。为了强化公文集中交换工作的管理，确保公文交换的安全、保密、准确、快捷，根据《中华人民共和国保守国家秘密法》及其《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》和国家有关规定，制定本规定。

第二条 交换站由市政府办公厅领导，其日常工作在市政府办公厅机要交换处指导下进行。

第三条 凡在交换站进行公文集中交换的部门、单位和交换人员必须遵守本规定。

第二章 公文交换的组织

第四条 交换站的职责

（一）负责市委、市人大、市政府、市政协各部门，城区(不含双阳区)，市直属企业和骨干企业，部分驻长中省直单位及其它有关单位的公文交换；

（二）提供公文交换的场所和必要的设备；

（三）负责对机要交换人员的管理、培训和业务指导，进行保密、纪律等方面的教育；

（四）制定公文交换管理的规章、制度，并负责组织实施；

（五）研究公文集中交换工作中存在的问题，提出改进措施和建议。

第五条 交换站的权限

（一）负责组织公文集中交换工作并进行检查监督；

（二）部门或单位之间在公文交换过程中出现问题，经

相互协商解决不了的，由交换站负责协调、裁决；

（三）按有关规定对机要交换人员进行奖惩；

（四）对机要交换人员在交换工作中的表现进行考核

和评比；

（五）办理进入交换站参加公文集中交换的部门、单位

的交换手续。

第三章 公文交换的部门(单位)

第六条 凡要求参加公文集中交换的部门(单位)，应向交换站提出申请，经批准并办理有关手续后，方可进入交换站参加公文交换。

第七条 选配机要交换人员，须事先经本部门(单位)的人事、保密部门严格审查后，填写《机要交换人员审批登记表》送交换站，经批准后，应到交换站办理注册、领证等手续。

第八条 参加公文交换的部门(单位)要经常对机要交换人员进行政治思想、安全保密和组织纪律方面的教育，定期对他们的工作进行检查和考核，同时，要为机要交换人员提供必要的交通和通讯便利条件。

第九条 机要交换人员执行公文交换任务时，各交换部门(单位)不得派其做与公文交换无关的工作。

第十条 各部门(单位)的机要交换人员应保持相对稳定，不宜频繁更换，确因工作需要，调换机要交换人员，应事先办理有关手续，并将证件退回交换站。否则，交换站不予办理更换人员的注册、换证手续。

第十一条 交换站反映机要交换人员工作中的问题，其所在单位要认真调查，弄清情况，核准事实进行教育或给予必要的纪律处分。

第十二条 各公文交换单位要积极支持交换站的建设和工作，并按时交纳机要交换服务费。

第四章 机要交换人员

第十三条 必须是政治可靠，保密观念、工作责任心和组织纪律性强，并具有高中以上文化程度的固定职工。

第十四条 必须遵守交换站的各项规章制度，服从交换站工作人员的管理和指导。

第十五条 在规定交换公文时间内要坚守岗位，不得迟到、早退，不得大声喧哗、追逐打闹。爱护交换站的设施和卫生环境。

第十六条 进入交换站必须出具本人的机要交换证，自觉接受交换站工作人员的查验。收发机要文件或带有编号信件必须持附有条形码的本人机要交换证，以便扫描器进行身份识别和记录。

第十七条 妥善保管机要交换证、条形码身份标签和文件箱钥匙，证件和钥匙丢失必须及时向交换站报告。调换工作时，应由交换人员所在部门或单位将其交换证件和钥匙及时收回并退回交换站。

第十八条 各部门(单位)的机要交换人员如有特殊情况不能参加交换时，临时替代人员须持本部门(单位)介绍信、工作证、文件箱钥匙参加交换。

第十九条 机要交换人员不得私看文件，不得更改文件密级和收发文单位名称，不得隐匿、扣压，不得利用交换公文之机搞违法活动。

第二十条 公文交换工作结束，要当场认真清点所交换的文件，严防遗漏，并要直接返回单位，不得中途在外逗留。在途中如发现交换件遗失要及时报告当地公安部门和有关保密工作部门。

第五章 公文交换范围、时间、手续

第二十一条 下列文件可以进行交换：

（一）党中央、国务院，中央和国家各部委、省、市直机关，城区(不含双阳区)，以及驻长有关中省直企事业单位、大专院校的各类公文；

（二）经交换站报上级批准的其他单位的公文。

第二十二条 下列文件、物品不得进行交换：

（一）绝密文件、在限定时间内无法送到的文件；

（二）公开或内部出售的书报、刊物；

（三）私人信函、货币、有价证券；

（四）各类传单、上访信、贺年片(卡 )、挂历、纪念品；  （五）转退邮政渠道传递的文件、信函、资料和刊物等。第二十三条 交换时间（节假日、周三除外）为每日上午九时至九时三十分。

第二十四条 公文交换时必须严格按照下列规定手续办理：

（一）收件时，要认真核对，对标有密级的文件和编号的文件要严格履行签字（电子签收）手续；

（二）发件时，除一般公文准确投箱外，标有密级和编号的文件必须面交收件人，由收件人签字（电子签收）；

（三）不准代收、代发未经交换站同意的其他单位的文

件；

（四）收、发文件单位名称书写不清、文件没有装封或

装封不严的，以及误投的文件，收件人有权拒收；

(五) 邮寄的信件必须填写完整地址、邮政编码、收信人等内容，并用胶水封口。

第六章 奖 惩

第二十五条 对模范遵守本规定的部门、单位，交换站建议由市政府办公厅给予表扬或奖励。对表现好的个人除进行通报表扬外，建议有关部门、单位给予奖励。

第二十六条 对违反本规定的部门、单位和人员，除对

其进行批评教育或责成写书面检查外，还可视其情节给予以下处罚：

（一）暂停直至取消当事人参加公文交换的资格；

（二）暂停当事人所在部门或单位参加公文交换；

（三）情节严重的按《中华人民共和国保守国家秘密法》的有关条款进行处罚，并追究有关人员的行政责任。

第七章 附 则

第二十七条 本规定由长春市人民政府办公厅负责解释。

第二十八条 本规定自发文之日起施行。1991年6年30日长春市人民政府办公厅印发的《长春市公文集中交换站管理暂行规定》同时废止。