强化执法督察,努力推进公安督察规范化建设

王泗友

【内容提要】 文章指出：把强化执法督察和推进公安督察规范化建设作为公安督察制度建设的两大主题，置于“三个代表”的统领之下，研究和分析公安警务督察工作存在的问题和薄弱环节，积极探索建立健全公安机关内部警务督察工作机制的新方法、新思路，努力完善和发展一系列内部督察措施，是公安机关督察机构值得高度重视的重大课题。
关 键 词 公安警务督察 工作机制 规范化建设

按照《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》和“二十公”精神，把强化执法督察和推进公安督察规范化建设作为公安督察制度建设的两大主题，把公安督察工作主动置于“三个代表”的统领之下，进一步促进公安工作强化执法监督、保障执法为民，推进公安队伍正规化建设，增强人民警察的法制观念，提高执法水平和工作效率，确保人民警察严格依法行政，推动公安机关党风廉政建设，具有特殊重要的意义。
近年来，由于公安工作自身的特殊性和外部监督的局限性，有法不依、执法不严、违法不究的现象在公安队伍中时有发生，这不仅影响了公安机关职能的正常发挥，而且有碍于国家法律的正确实施，在一定程度上影响了公安机关的执法权威和执法形象。因此，研究和分析公安机关警务督察工作存在的问题和薄弱环节，积极探索建立健全公安机关内部警务督察工作机制的新方法、新思路，努力完善和发展一系列旨在强化执法督察、推进督察规范化建设、进行自我约束、自我防范的内部督察措施，是公安机关督察机构值得高度重视的重大课题。

一

近几年来，公安警务督察机构在履行职责上做了大量富有成效的工作，在实践中探索总结了不少成功经验，但是，警务督察工作作为一种执法监督、推进督察规范化建设措施还不够完善，无论是思想认识、工作力度，还是组织建设和自我完善方面，与形势发展不相适应，存在许多问题和薄弱环节。
(一)思想认识存在偏差，不利于开展公安警务督察工作。
《公安机关警务督察条例》颁布实施以来，各地执行情况不一，工作力度不一，特别是在实施警务督察制约机制上重视不够，认识模糊，估计过高，意识淡薄，直接影响了督察工作的正常开展。一是领导认识不足、重视不够。一些领导认为：公安机关及人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律已属纪检、监察、法制、政工等部门管辖，实施警务督察工作纯属多余，以致有的领导重视不够，不闻不问，造成机构不健全，人员不到位，工作无人抓，警务督察工作始终处于被动地位，甚至处于瘫痪状态。二是民警认识模糊、支持不力。在实践中，工作在第一线的民警狭义地理解为警务督察是对个人行为的苛刻约束，缺乏对督察工作重要性的认识，在某种程度上不支持、不配合、产生厌倦抵触情绪。三是部分人期望值过高。警务督察工作就其本身意义而言，仅仅是实施《人民警察法》赋予的职责，而非包揽公安工作的全部内容，况且在很大程度上受到了法律法规的限制。四是接受督察的意识淡薄。一方面不愿意接受督察，不论是领导干部或者是一般干部，不愿意让别人监督或者说不情愿接受监督，片面地甚至错误地认为，上级监督是对其不信任，同级监督是与己过不去，下级监督是故意找毛病，对警务督察工作持抵触情绪。
(二)工作体制存在矛盾，不便于实施公安警务督察工作。
一是公安现存体制格局上条与块之间的矛盾，使督察运行机制出现空当。同级督察机构受同级行政长官领导。因此，对行政首长实施督察似乎已成空话；由于条与块的缘故，干部使用在公安，管理任免在地方，客观上形成管与用两条线，不便于实施督察。二是内部监督与外部监督有矛盾，使警务督察工作事倍功半。近年来，公安机关在外部监督方面，陆续推出了对社会承诺服务、行风警风评议、接受人大代表政协委员明察暗访、接受社会各界监督等多种措施，形成了较为有力的社会监督网络。而最直接最有效的内部监督，特别是党风、警风、督察工作却相对薄弱。三是警力不足与任务繁重的矛盾，使很多督察内容难以落到实处。比如，对重大活动的秩序维护情况，治安刑事案件的立案、侦查、调查、处罚和强制措施的实施情况，公民报警求助和控申情况等等。局限于办公室坐阵指挥，特别是基层公安机关人手少、任务重，习惯于纸上谈兵，警务督察工作根本无法落到实处。四是装备和经费不足，不能维持正常的工作开支，工作不能正常运转，增加了警务督察工作的难度。五是警务督察机构与职能的矛盾，使工作疲软无力。警务督察工作任务之重，内容之繁，涉及范围之广，可谓纷繁复杂，而警务督察工作人员的配备与繁重的工作任务极不适应，工作有安排，有部署，有制度，就是无法行使职权，工作始终处于软弱无力状态，无法行使警务督察人员的神圣职责。
(三)自身存在诸多不足，无力进行公安警务督察工作。
一是人员配备与越来越繁重的任务和严峻的形势不相适应。警务督察警力严重不足，大多数区、市、县仍然只有1人专司其职。二是警务督察人员长期处于人少事多、被动应战的状态。三是警务督察人员的督察手段与越来越艰巨的任务不相适应。复杂的外部环境致使警务督察人员的督察权力和手段制约十分有限，有的地方有案难查、查而难处，外部干预甚多，掺杂的人为因素甚多，工作不能大胆，很难有所作为。

二

强化执法督察和推进公安督察规范化建设，是新形势下加强公安督察队伍建设的治本之策，是一项逐步探索研究的系统工程，涉及公安工作的诸多内容。笔者认为，要以“三个代表”重要思想为指导，按照国务院《公安机关督察条例》认真履行职责，结合“二十公”和市“一公会”的要求，紧密联系公安队伍建设实际，坚持依法治警的方针，在强化警务督察工作、健全工作机制方面重点应抓好以下几方面的工作：
(一)提高认识，强化督察意识。
建立健全警务督察工作规范化建设，必须从提高思想认识人手，增强领导干部和全体民警的警务督察意识。一是全警督察意识。通过学习《公安机关督察条例》，着力提高认识，明确督察机构的职责以及自己应当遵守和履行的权利和义务，自觉行动起来，抵制违反《公安机关督察条例》的行为。主要领导一方面要增强警务活动的透明度，为有效实施警务督察创造条件；另一方面要教育民警克服各种模糊认识，以主人翁的态度积极参与督察，主动接受督察，从而使公安机关的重要活动都置于严格的警务督察之下。二是党委领导意识。长期的公安工作实践证明，来自党委、来自组织的监督和检查，是最有效、最有力的监督和检查。因此，要把建立健全警务督察工作制约机制作为党委的大事，作为全局工作的有机组成部分，作为公安体制和工作运行机制的配套措施，与公安业务工作、队伍建设的其他措施同部署、同检查、同考核、同落实。形成党委集体领导，“一把手”负主责，督察大队牵头协调，各部门、各警种共同积极参与的格局。三是齐抓共管意识。警务督察工作内容十分广泛，涉及方方面面，渗透到业务活动的各个环节和全过程。各业务部门最有条件、最能及时地进行事前、事中、近距离的监督检查。因此，各单位、各警种要明确自己的职责，看好自己的门，管好自己的人，办好自己的事，建设好自己的队伍，真正做到防范在前，关口前移，形成整体效能。四是整体配套意识。坚强有力的警务督察制约机制，必须有坚实的载体，健全的机制，配套措施。因此，建立健全警务督察制约机制，要以目标管理为载体，教育防范为先导，监督制约为方式，奖惩激励为手段，形成四位一体，才能真正做到有位、有为、有威。
(二)理顺关系，强化执法督察手段。
环境不畅，体制不顺，条块矛盾，是直接影响警务执法督察和推进督察规范化建设的主要因素。笔者认为，最好的办法是理顺体制，实行“条条”用“条条”管，才能从根本上解决管好管住的问题。一是加大“条”管上的力度，强化组织督察职能。重点是区县领导班子和“一把手”的监察，真正把各级“一把手”和领导班子管住管好，市公安局党委应当定期对区县公安(分)局领导班子进行考察、分析，多听听基层民警的反映，要随时采取有效措施对下级班子进行调整。对下级领导班子存在的素质低下、能力平庸、执行政策纪律不力、疏于队伍管理、班子不团结、自身不廉洁、工作作风漂浮等这样那样问题的，要尽快与当地组织部取得联系，予以调整。对领导干部违反廉洁自律规定，构成违法犯罪的，要从严查处。要严格执行《公安机关追究领导责任暂行规定》，凡下级出现严重问题，给党的事业造成严重损失、给社会造成严重危害的，除追究本人的责任外，要同时追究上级组织失职失察错用的责任。二是加强纪检职能，强化同级督察职能。要使警务督察工作充分发挥作用，行使职权，名副其实，还要发挥纪委在党内监督中的主导作用，纪委对同级班子勤政廉政建设应随时考察，对干部任免立功创模随时监督，对警务督察工作经常提出建设性的意见。三是实行警务督察人员提前主动介入，强化自身工作职能。督察条例实施后，警务督察部门要发挥主观能动性，主动参与本单位重大警务活动的决策、组织和指挥，及时发现和堵塞漏洞。尽可能实行“三个参与”、“三个把关”的做法。“三个参与”是：参与全局中心工作，随警作战；参与干部考察、作免、年度表彰、立功创模活动；参与年度目标制定及其落实情况的检查与考核。“三个把关”即‘窗口单位’的服务举措，‘实战单位’的执法活动、后勤部门的警务设施管理。四是各单位、各警种共同负责，强化职能部门的督察职能。警务督察工作面广量大，仅靠现有机构和人员彻底纠正警风警纪决非易事，必须依靠各单位、各警种齐心协力，分兵把口，齐抓共管，各司其职，切实负起监督责任，把自己的事情解决在初始阶段，抑制在萌芽状态。同时警务督察部门要与各单位加强并保持联系，及时交流情况，掌握情况，协调动作，密切配合，充分发挥公安机关自身整体监督效能。
(三)建章主制，推进督察规范化建设。
近年来，各部门在加强警务督察工作方面，立足制度建设，有许多好的做法和成功的经验，对加强公安队伍建设起到了促进作用。但从总体上看，不统计，不规范，不完善，发展很不平衡。
在党务、政务方面，推行的领导干部“一岗双责”诫勉谈话、失职失察错用连带责任、寓任审计、异地交流等制度，应在进一步完善的基础上不断改进、创新、坚持和巩固；要坚持党委集体议事，谨谨防个人独断专行；要采取有力措施，提高民主生活会的质量；各科室召开民主生活会，务必正确开展批评与自我批评；必须触及思想深处，谈心交心深刻；必须检查党风警风、廉政勤政建设问题，真正使之成为监督和约束领导干部的好形式、好制度。
在警务保障和执法纪律方面，在长期的公安工作实践中，已经建立双人办案、集体研究、领导审核、案后检查、错案追究制度以及窗口部门权力分解、公开办事制度、宣布并告知处理结果等制约措施，但由于客观上人少事多，主观上又不够重视等原因，致使上述制度形同虚设，违法违纪现象也时有发生。为了加强执法监督力度，一方面应抓好巩固现有制度，让其继续发挥作用；另一方面着重选择适应工作需要、适合自身工作特点、结合工作实际的新制度的创建，以公开促公正，用公正保勤政，以制度管人，用道理服人。
为保障各项警务督察制度的建立与落实，与广泛接受社会各界监督的同时，应把违纪惩戒、末位淘汰、停职待岗、禁闭、辞退等处罚措施真正落到实处，还要加大力度，真正做到用制度管人、管事、管理队伍。
(四)加强自身建设，强化督察职能。
以“二十公”提出的“强化执法督察和推进公安督察规范化建设”两大主体为契机，着力加强自身建设，强化警务督察职能：一是健全组织机构、配齐配强警务督察人员。1998年组建警务督察大队以来，机构已经建立，人员亦到位，也发了相关的文件和建立了相应的制度。但是，警力严重不足，挂牌不能唱戏，虚有其名。因而，公安机关特别区县公安局，应当按照上级公安机关的要求，健全机构，调配充实人员，使之正常运转。二是加强学习，努力提高警务督察人员的素质。从复杂的现实斗争充分证明，公安工作要适应现实斗争的需要，公安人员任务之重，对公安人员要求之高，不言而喻。因而，对监督检查警务活动的督察人员来说，要求更高、更严，可以说是警界“通才”。这就要求警务督察人员具有全方位、高水平的公安工作技能和水准。三是要加强思想、组织、作风建设。作为一名合格的警务督察人员，本身就应该发挥爱岗敬业、无私奉献的精神，在改革开放和社会主义市场经济条件下，能够抗得住诱惑，经得起考验。不断加强党性锻炼，加强自身修养，努力改造世界观，实事求是体现价值观，严格守法，公正执法，在本职工作岗位上奋力拼搏，争创一流，为在新的时期树立全新的人民警察形象而不懈地努力。