全国爱卫会


全国爱卫会关于印发国家卫生城市、区标准及其考核命名和监督管理办法的通知

全爱卫发〔2010〕3号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团爱卫会：
随着我国经济社会的发展、卫生防病形势的变化和广大群众健康需求的提高，现行《国家卫生城市标准》和《国家卫生区标准》已不能完全适应工作的需要。为此，全国爱卫办组织对《国家卫生城市标准》、《国家卫生区标准》和《国家卫生城市考核命名和监督管理办法》进行了修订。现印发给你们，并就有关事项通知如下：

一、本周期国家卫生城市（区）申报工作已经截止。根据2009年12月30日国务院清理规范评比达标表彰工作联席会议《关于公布行政等系统中央单位评比达标表彰活动保留项目的通告》的要求，国家卫生城市（区）评审周期改为三年，因此命名时间调整到2011年。

二、修订后的《国家卫生城市标准》、《国家卫生区标准》和《国家卫生城市考核命名和监督管理办法》自发布之日起实行。鉴于垃圾、粪便和污水处理设施建设投入较大，周期较长，因此修订后标准中垃圾、粪便和污水处理率指标自2012年起执行。



附件：1.国家卫生城市标准

2.国家卫生区标准

3.国家卫生城市考核命名和监督管理办法


二〇一〇年六月三日




附件1

国家卫生城市标准



本标准适用城市是除直辖市以外的城市，范围以建城区为主。

一、爱国卫生组织管理

（一）市政府认真贯彻落实《国务院关于加强爱国卫生工作的决定》、《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，把爱国卫生工作纳入各级政府的议事日程，列入社会经济发展规划。主要领导高度重视，率先垂范、真抓实干,各部门、各单位和广大群众积极参与爱国卫生运动和创建国家卫生城市活动。

（二）各级爱卫会组织健全，在爱国卫生工作和创建国家卫生城市活动中发挥组织协调作用。爱卫会成员单位分工明确，各司其职，责任落实。

（三）市、区爱卫会办事机构具备与所承担的工作任务相适应的编制、人员、经费和工作条件，街道办事处、社区（居委会）等基层单位有兼职爱国卫生工作人员。

（四）爱国卫生工作每年有计划、有部署、有总结，并纳入政府目标管理。组织开展多种形式、内容丰富的爱国卫生活动。

（五）有本市爱国卫生工作的管理法规或规范性文件。

（六）设立群众卫生问题投诉平台，畅通群众投诉渠道，认真办理群众投诉。群众反映问题解决或答复率≥90%，群众对全市卫生状况满意率≥90%。

二、健康教育

（一）全市各级健康教育机构和网络健全，人员、经费落实；机构能够承担起业务技术指导中心的职责，社区、医院、学校等健康教育网络能够发挥作用。

（二）中、小学校按照教育部《中小学健康教育指导纲要》要求开设健康教育课，注重培养学生养成良好的卫生行为，学生健康知识知晓率≥80%；中专、中等职业学校及高等院校开展多种形式的健康教育活动；14岁以下儿童蛔虫感染率≤3%。

（三）各级医院、社区卫生服务中心（站）采取多种形式、有针对性地向病人及其亲属开展健康教育，住院病人相关卫生知识知晓率≥80%。

（四）街道、社区以《中国公民健康素养—基本知识与技能》为主要内容，开展多种形式的健康教育活动；居民健康基本知识知晓率≥80%、健康生活方式与行为形成率≥70%、基本技能掌握率≥70%。

（五）各行业结合本单位特点开展有关职业病防治、疾病预防、卫生保健、控制吸烟等方面健康教育活动,职工相关卫生知识知晓率≥80%。

（六）市、区各新闻媒体设有健康教育栏目,能紧密结合卫生防病工作和广大群众普遍关心的卫生热点问题,开展多种形式的卫生知识宣传和健康教育, 对创建国家卫生城市活动进行正确的舆论引导。

（七）机场、车站、港口、广场等大型公共场所设立的电子屏幕和公益广告，有健康教育内容。

（八）认真履行世界卫生组织《烟草控制框架公约》，城市建成区无烟草广告。

三、市容环境卫生

（一）认真执行国家有关市容环境卫生管理法规,各级市容环境卫生管理机构健全，职责明确，管理规范，经费落实。

（二）各级政府把城市市容环境卫生事业纳入国民经济和社会发展计划；市容环境卫生管理部门根据城市总体规划，结合当地发展需要，编制市容环境卫生专业规划，报同级人民政府批准后实施。

（三）市容环境卫生达到《城市容貌标准》要求。城市主次干道和街巷路面平整，下水道无垃圾堵塞现象；主要街道两侧建筑物整洁美观，无乱张贴、乱涂写、乱设摊点现象，广告、牌匾设置规范，居民楼房阳台屋顶无乱堆放和乱挂衣物等现象；沿街单位“门前三包”等责任制度落实，车辆停放整齐；废物箱等垃圾收集容器配置齐全，无乱扔乱吐现象；城区无卫生死角，街巷路面普遍硬化，无残垣断壁、乱搭建、垃圾渣土暴露和违章饲养畜禽现象；城市亮化、美化，照明设施完好，路灯亮化率≥95%。

（四）建成区清扫保洁制度落实，生活垃圾日产日清，定时定点收运；主要街道保洁时间不低于12小时，一般街道保洁时间不低于8小时，城市道路机械化清扫（含高压冲水）≥20%，垃圾、粪便收集运输全面密闭化。

（五）生活垃圾、粪便无害化处理场建设、管理和污染防治符合国家有关法律、法规及标准要求。省会城市和东部地区城市生活垃圾及粪便无害化处理率≥90%,其他城市生活垃圾及粪便无害化处理率≥80%。

（六）生活垃圾中转站、公共厕所等环卫设施符合《城镇环境卫生设施设置标准》要求，布局合理，数量充足，管理规范。其中，公共厕所的建设和管理符合《城市公共厕所卫生标准》、《城市公共厕所规范与设计》要求，城市主次干路、行人交通量大的道路沿线、公共汽车首末站、汽车客运站、火车站、机场、码头、旅游景点所设置的公厕不低于二类标准。环卫设施标志标示规范，符合《环境卫生图形符号标准》的要求。

（七）各类市场要科学规划、规范管理。农副产品市场管理规范，商品划行归市，摊位摆放整齐，无占道经营，从业人员个人卫生良好；有卫生管理和保洁人员，环卫设施齐全，给、排水设施完善，公厕、垃圾站建设符合卫生要求；设有专门的卫生管理部门和蔬菜农药现场检测机构，适时开展监管和检测工作；经营食品的摊位严格执行《食品安全法》和《集贸市场食品卫生管理规范》的有关规定，亮证经营；严格控制活禽的销售，有活禽销售的市场设立相对独立的区域，污物（水）处置和消毒设施完善，实行隔离屠宰，保持环境清洁卫生。全市无违禁野生动物销售。临时便民市场、疏导点设置要有短期计划，并采取有效措施，防止对周边市容环境卫生、交通秩序和人民群众的正常生活秩序造成影响。达到《标准化菜市场设置与服务管理规范》要求的农副产品市场≥70%。

（八）建筑工地管理符合《建筑工地现场环境与卫生标准》要求，施工场地设置的隔离护栏规范，临街施工工地围墙高度不低于2米，市政设施、道路挖掘施工工地围墙高度不低于1.8米；施工现场清洁，物料堆放整齐；建筑垃圾管理规范，设置车辆冲洗设施，全面实施密闭运输，无偷倒乱倒现象；职工食堂、宿舍符合卫生要求，厕所、洗浴间保持清洁。待建的工地管理到位，无乱倒垃圾和乱搭乱建现象。

（九）城市绿地系统规划编制完成，绿线管制制度得到落实。建成区绿化覆盖率≥36%，绿地率≥31%，人均公共绿地面积≥8.5平方米。

（十）城市河道、湖泊等水面清洁，无飘浮垃圾；岸坡整洁，无垃圾杂物。

四、环境保护

（一）近三年城市市域内未发生重大、特大环境污染和生态破坏事故，上一年无重大违反环保法律法规的案件；制定环境突发事件应急预案并进行演练。

（二）全年空气API指数≤100的天数≥全年天数的70%（或达到国家环境空气质量标准二级）。采用自动监测的城市，全年优良（API指数≤100）的天数≥全年天数的70%；采用手工监测的城市，年均值要达到国家环境空气质量二级标准。

（三）集中式饮用水源地水质达标。处于全市域范围内，并向市区内供水的集中式饮用水水源地水质达到《地表水环境质量标准》和《地下水质量标准》Ⅲ类标准。全市辖区内未发生重大以上集中式饮用水水源地污染事故等。严格执行各项国家集中式饮用水水源地管理有关法律、法规、规划、标准、监测规范（《水污染防治法》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》、《地表水环境质量标准》、《地下水质量标准》）等要求。

（四）市辖区内市控以上断面水质达到相应水体环境功能的要求，其他水体无黑臭现象。

（五）区域环境噪声平均值≤60分贝。

（六）省会城市和东部地区城市生活污水集中处理率≥85%，其他城市生活污水集中处理率≥80%。

五、公共场所、生活饮用水卫生

（一）卫生监督机构建设达到规定要求，设备、编制、经费满足工作需要，依法开展各项卫生监督管理工作。

（二）认真贯彻执行《公共场所卫生管理条例》，工作有计划，落实计划有依据。卫生监督、监测和技术指导规范，资料齐全。

（三）各类公共场所卫生许可手续齐全有效，卫生管理制度健全，设有专（兼）职卫生管理人员；从业人员持有有效的健康证明和卫生知识培训合格证，符合《中华人民共和国食品安全法实施条例》的相关要求，从业人员操作符合卫生要求；经营场所室内外环境整洁，公共用品的清洗、消毒措施落实，卫生设施（清洗、消毒、保洁、通风、照明和排水等）和各项卫生指标达到国家有关标准要求。

（四）市政供水、自备供水管理规范，自身检测和卫生监督、监测资料齐全，有水污染突发公共卫生事件应急预案。市政及自备供水出厂水、管网末梢水的水质符合《生活饮用水卫生标准》。

（五）二次供水单位的水质管理有专（兼）职管理人员和管理制度，定期清洗、消毒（不得少于2次/年），每次有常规检测指标的卫生监测报告，各项水质指标符合《生活饮用水卫生标准》的要求。供水设施符合《二次供水设施卫生规范》的要求，资料齐全规范。

六、食品安全

（一）政府重视食品安全工作，建立健全食品安全全程监管工作机制和部门协调配合机制，提供相应保障，将其列入政府重点工作内容和城市社会经济发展规划。

（二）辖区内各相关部门认真贯彻国家有关食品安全法律、法规，食品安全监督管理部门有食品安全监督管理的工作计划和总结，各项监督、监测工作落实；制定重大食物安全事故应急预案和工作规范，食品安全事故及时报告处置，连续三年无重大食品安全事故发生，有关资料齐全。

（三）食品生产经营者（包括小作坊、小摊点等）均纳入监管范围，取得有效证照。生产经营活动符合有关法律、法规及标准规定，有健全的食品安全管理制度；生产经营场所布局和工艺流程合理，各种卫生设施齐全；内外环境卫生整洁，无交叉污染；食品采购、储存、销售符合要求。

（四）食品从业人员每年进行一次健康体检和培训，能够掌握相关岗位卫生安全知识和操作规程。

（五）餐饮业、集体食堂实施食品卫生量化分级管理≥95%；凉菜制作和蛋糕裱花场所，要设置专间和二次更衣间；有满足销售量的消毒设施和餐具保洁柜，消毒及保洁工作规范。

（六）食品生产者按规定使用食品添加剂，无违法添加现象；食品添加剂的标签、说明符合要求。

（七）食品经营者贮存、销售散装食品符合要求。

（八）政府相关部门对流动食品摊贩实行统一管理，规定区域、限定品种，并有相关文件。

（九）城市实现生猪、牛、羊、禽类定点屠宰，无注水肉和病畜肉上市，定点屠宰点（厂）符合卫生及动物防疫要求，有严格的检疫程序，工作规范，档案资料齐全。

七、传染病防治

（一）认真贯彻《中华人民共和国传染病防治法》，疾病预防控制机构建设达到规定要求。

（二）医疗机构设有负责传染病管理的专门部门和人员，有健全的控制院内感染制度、疫情登记和报告制度，门诊日志齐全。二级以上综合医院设立感染性疾病科，其他医院设立传染病预检分诊点。

（三）党委、政府高度重视传染病防控工作，各项防控措施得到有效落实，近两年没有因防控措施不力导致甲、乙类传染病暴发流行。重大疾病控制按期完成国家规划要求。

（四）全市县级以上医疗机构和中心乡镇卫生院实行传染病及突发公共卫生事件网络直报，疫情报告及时，处理规范。医疗机构法定传染病漏报率<2%。

（五）国家免疫规划项目的预防接种实行免费；接种单位条件符合国家规定要求；预防接种规范，安全注射率100%；有流动人口免疫规划管理办法，居住期限3个月以上流动人口儿童建卡、建证率达到95％；托幼机构、学校按照《疫苗流通和预防接种管理条例》规定开展入托、入学儿童预防接种证查验工作;儿童国家免疫规划疫苗全程接种率达到95％。

（六）临床用血100%来自无偿献血，其中自愿无偿献血≥90%。无有偿献血。

（七）医疗卫生机构产生的医疗废物应当统一由医疗废物集中处置单位处置，医源性污水的处理排放符合国家有关要求。

（八）市政府将打击非法行医、非法采供血和规范医疗机构执业行为工作纳入政府工作考核目标。辖区内医疗机构审批和日常监管资料齐全。非法行医、非法采供血和非法医疗广告得到有效治理，医疗服务市场秩序良好。

八、病媒生物防制

各级爱卫会要加大对病媒生物预防控制的工作力度，协调各成员单位、社会各界、居民委员会、村民委员会并发动群众，按照《病媒生物预防控制管理规定》的要求，切实做好病媒生物的预防控制工作。通过综合防制, 鼠、蚊、蝇、蟑螂等病媒生物要得到有效控制，有三项达到国家规定的标准，另一项不得超过国家标准的三倍。

九、社区和单位卫生

（一）社区和单位有卫生管理组织和卫生管理制度, 积极组织广大居民和职工搞好环境卫生和绿化美化，定期开展健康教育和卫生评比竞赛活动。工作有计划、有总结，档案资料齐全。

（二）社区和单位卫生状况良好，道路平坦，环卫设施完善，垃圾日产日清，公共厕所符合卫生要求，无违章建筑。饲养宠物和鸟类能严格遵守有关规定，进行免疫接种，粪便不污染环境。各种车辆停放整齐。80%以上社区的环境得到了有效的整治。

（三）市场、饮食摊点等商业服务设施设置合理，管理规范，无占道经营现象。

（四）按照属地管理原则，单位卫生工作纳入社区统一管理。

（五）社区卫生服务机构健全，房屋设置、人员资质符合规范要求，为社区居民提供安全、有效、方便、经济的公共卫生和基本医疗服务。

十、城中村及城乡结合部卫生

（一）有卫生保洁人员和制度。

（二）合理设置健康教育设施，卫生与健康知识宣传材料进村入户，村民卫生知识知晓率≥70%。

（三）环卫设施齐全、布局合理，垃圾密闭收集运输，日产日清，清运率100%。有污水排放设施。公厕数量达标，符合卫生要求。

（四）村容整洁，路面硬化平整，村内无非法小广告，无乱搭乱建、乱堆乱摆、乱停乱放、乱贴乱画、乱扔乱倒现象。90%以上城中村的环境得到了有效的整治。

（五）鼠、蚊、蝇、蟑螂等病媒生物防制措施落实，无违规饲养畜禽。

（六）农副产品市场、环境保护和“五小”行业管理符合有关规定。

（七）城乡结合部整洁有序，无乱排污水、乱倒垃圾、乱堆物料、乱搭乱建等现象。

（八）所辖镇建成不少于1个省级以上卫生镇或建成不少于1个省级爱卫会认定达到省级以上卫生镇标准的镇。















附件2

国家卫生区标准



本标准适用的区是直辖市所辖行政区域或行政独立、参照行政区域管理的单位，范围以建城区为主。

一、爱国卫生组织管理

（一）区政府认真贯彻落实《国务院关于加强爱国卫生工作的决定》和《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，把爱国卫生工作纳入政府工作议事日程，列入社会经济发展规划。主要领导高度重视，率先垂范，真抓实干，各部门、各单位和广大群众积极参与爱国卫生运动和创建国家卫生区活动。

（二）各级爱卫会组织健全，在爱国卫生工作和创建国家卫生区活动中发挥组织协调作用。爱卫会成员单位分工明确，各司其职，责任落实。

（三）区爱卫会办事机构具备与所承担工作任务相适应的编制、人员、经费和工作条件。基层爱国卫生工作网络健全，街道办事处、社区（居委会）等基层单位有兼职爱国卫生工作人员。

（四）爱国卫生工作每年有计划、有部署、有总结，并纳入政府目标管理。组织开展多种形式、内容丰富的爱国卫生活动。

（五）有贯彻落实爱国卫生工作的规范性文件。

（六）设立群众卫生问题投诉平台，畅通群众投诉渠道，认真办理群众投诉。群众反映问题解决或答复率≥90%，群众对卫生状况满意率≥90％。

二、健康教育

（一）全区各级健康教育机构和网络健全，人员、经费落实；机构能够承担起业务技术指导中心的职责，社区、医院、学校等健康教育网络能够发挥作用。

（二）中、小学校按照教育部《中小学健康教育指导纲要》要求开设健康教育课，注重培养学生养成良好的卫生行为，学生健康知识知晓率≥80%；中专、中等职业学校及高等院校开展多种形式的健康教育活动；14岁以下儿童蛔虫感染率≤3%。

（三）各级医院、社区卫生服务中心（站）采取多种形式、有针对性地向病人及其家属开展健康教育，住院病人相关卫生知识知晓率≥80%。

（四）街道、社区以《中国公民健康素养—基本知识与技能》为主要内容，开展多种形式的健康教育活动；居民健康基本知识知晓率≥80％、健康生活方式与行为形成率≥70%、基本技能掌握率≥70%。

（五）各行业结合本单位特点开展有关职业病防治、疾病预防、卫生保健、控制吸烟等方面健康教育活动，职工相关卫生知识知晓率≥80%。

（六）区属各新闻媒体设有健康教育栏目，能紧密结合卫生防病工作和广大群众普遍关心的卫生热点问题，开展多种形式的卫生知识宣传和健康教育，对创建国家卫生区活动进行正确的舆论引导。

（七）机场、车站、港口、广场等大型公共场所设立的电子屏幕和公益广告，有健康教育内容。

（八）认真履行世界卫生组织《烟草控制框架公约》，城市建成区无烟草广告。

三、市容环境卫生

（一）认真执行国家、省（区、市）、市有关市容环境卫生管理法规，各级市容环境卫生管理机构健全，职责明确，管理规范，经费落实。

（二）区政府把城市市容环境卫生事业纳入国民经济和社会发展计划。

（三）市容环境卫生达到《城市容貌标准》要求。城市主次干道和街巷路面平整，下水道无垃圾堵塞现象；主要街道两侧建筑物整洁美观，基本无乱张贴、乱涂写、乱设摊点现象，广告、牌匾设置规范，居民楼房阳台屋顶无乱堆放和乱挂衣物等现象；沿街单位“门前三包”等责任制度落实，车辆停放整齐；废物箱等垃圾收集容器配置齐全，无乱扔乱吐现象；城区无卫生死角，街巷路面普遍硬化，无残垣断壁、乱搭建、垃圾渣土暴露和违章饲养畜禽现象；城市亮化、美化，照明设施完好，路灯亮化率≥95%。

（四）建成区清扫保洁制度落实，生活垃圾日产日清，定时定点收运；主要街道保洁时间不低于12小时，一般街道保洁时间不低于8小时，道路机械化清扫率（含高压冲水）≥20%，垃圾、粪便收集运输全面密闭化。

（五）生活垃圾、粪便无害化处理场建设、管理和污染防治符合国家有关法律、法规及标准要求。中心城区生活垃圾及粪便无害化处理率分别≥90%，非中心城区城市生活垃圾及粪便无害化处理率≥80%。

（六）生活垃圾中转站、公共厕所等环卫设施符合《城市环境卫生设施设置标准》要求，布局合理，数量充足，管理规范。其中，公共厕所的建设和管理符合《城市公共厕所卫生标准》、《城市公共厕所规范与设计》要求，城市主次干路、行人交通量大的道路沿线、公共汽车首末站、汽车客运站、火车站、机场、码头、旅游景点所设置的公厕不低于二类标准。环卫设施标志标识规范，符合《环境卫生图形符号标准》的要求。

（七）各类市场科学规划、规范管理。农副产品市场管理规范，商品划行归市，摊位摆放整齐，无占道经营，从业人员个人卫生良好；有卫生管理和保洁人员，环卫设施齐全，给、排水设施完善，公厕、垃圾站建设符合卫生要求；设有专门的卫生管理部门和蔬菜农药现场检测机构，适时开展监管和检测工作；经营食品的摊位严格执行《食品安全法》和《集贸市场食品卫生管理规范》的有关规定，亮证经营；严格控制活禽的销售，有活禽销售的市场设立相对独立的区域，污物（水）处置和消毒设施完善，实行隔离屠宰，保持环境清洁卫生。区内市场内无违禁野生动物销售。临时便民市场、疏导点设置要有短期计划，并采取有效措施，防止对周边市容环境卫生、交通秩序和人民群众的正常生活秩序造成影响。达到《标准化菜市场设置与服务管理规范》要求的农副产品市场≥70%。

（八）建筑工地管理符合《建筑施工现场环境与卫生标准》要求，卫生制度落实。施工场地设置的隔离护栏规范，临街施工工地围墙高度不低于2米，市政设施、道路挖掘施工工地围墙高度不低于1.8米；施工现场清洁，物料堆放整齐，车辆进出场地硬化，设置车辆冲洗设施；建筑垃圾管理规范，全面实施密闭运输，无偷倒乱倒现象；职工食堂、宿舍符合卫生要求，厕所、洗浴间保持清洁。待建的工地管理到位，无乱倒垃圾和乱搭乱建现象。

（九）城区绿线管制制度得到落实。非中心城区绿化覆盖率≥36%，绿地率≥31%，人均公共绿地面积≥8.5平方米；中心城区绿化覆盖率≥30%，绿地率≥25%，人均公共绿地面积≥5平方米。

（十）城区河道、湖泊等水面清洁，无飘浮垃圾；岸坡整洁，无垃圾杂物。

四、环境保护

（一）近三年辖区内未发生重大、特大环境污染和生态破坏事故，前一年未有重大违反环保法律法规的案件；制定环境突发事件应急预案并进行演练。

（二）全年空气API指数≤100的天数≥全年天数的70%。辖区内所有考核监测点位必须全部采用空气自动监测系统。

（三）辖区内凡划定功能的水体的水质均无劣于地表水V类的情况；未划功能的水体要无黑臭现象。

（四）区域环境噪声平均值≤60分贝。

（五）重点工业企业排放达标率为100%。包括重点工业企业废水排放达标率为100％和重点工业企业废气排放达标率为100％。

（六）危险废物处置率为100%。包括医疗废物集中处置率为100%和工业危险废物处置利用率为100%。

（七）远离主城区、独成体系的区生活污水集中处理率≥80%。

五、公共场所和生活饮用水卫生

（一）卫生监督机构建设达到规定要求，设备、编制、经费满足工作需要，依法开展各项卫生监督管理工作。

（二）认真贯彻执行《公共场所卫生管理条例》，工作有计划，落实计划有依据。卫生监督、监测和技术指导规范，资料齐全。

（三）各类公共场所卫生许可手续齐全有效，卫生管理制度健全，设有专（兼）职卫生管理人员；从业人员持有有效的健康证明和卫生知识培训合格证，符合《中华人民共和国食品安全法实施条例》的相关要求，从业人员操作符合卫生要求；经营场所室内外环境整洁，公共用品的清洗、消毒措施落实，卫生设施（清洗、消毒、保洁、通风、照明等）和各项卫生指标达到国家有关标准要求。

（四）市政供水、自备供水管理规范，自身检测和卫生监督、监测资料齐全，有水污染突发公共卫生事件应急预案。市政及自备供水出厂水、管网末梢水的水质符合《生活饮用水卫生标准》。

（五）二次供水单位的水质管理有专（兼）职管理人员和管理制度，定期清洗、消毒（不得少于2次/年），每次有常规检测指标的卫生监测报告，各项水质指标符合《生活饮用水卫生标准》的要求。供水设施符合《二次供水设施卫生规范》的要求，资料齐全规范。

六、食品安全

（一）政府重视食品安全工作，建立健全食品安全全程监管工作机制和部门协调配合机制，提供相应保障，将其列入政府重点工作内容和城市社会经济发展规划。

（二）辖区内各相关部门认真贯彻国家有关食品安全法律、法规，食品安全监督管理部门要有工作计划和总结，各项监督、监测工作落实；制定重大食品安全事故应急预案和工作规范，食品安全事故及时报告处置，连续三年无重大食品安全事故发生，有关资料齐全。

（三）食品生产经营者（包括小作坊、小摊点等）均纳入监管范围，取得有效证照。生产经营活动符合有关法律、法规及标准规定，有健全的食品安全管理制度；生产经营场所布局和工艺流程合理，各种卫生安全设施齐全；内外环境卫生整洁，无交叉污染；食品采购、储存、销售符合要求。

（四）食品从业人员每年进行一次健康体检和培训，能够掌握相关岗位卫生安全知识和操作规程。

（五）餐饮业、集体食堂实施食品卫生量化分级管理≥95%；凉菜制作或蛋糕裱花场所，设置专间和二次更衣间；有满足销售量的消毒设施和餐具保洁柜，消毒及保洁工作规范。

（六）食品生产者按规定使用食品添加剂，无违法添加现象；食品添加剂的标签、说明符合要求。

（七）食品经营者贮存、销售散装食品符合要求。

（八）政府相关部门要对流动食品摊贩实行统一管理，规定区域、限定品种，并有相关文件。

（九）城市实现生猪、牛、羊、禽类定点屠宰，无注水肉和病畜肉上市，定点屠宰点（厂）符合卫生要求，有严格的检疫程序，工作规范，档案资料齐全。

七、传染病防治

（一）认真贯彻《中华人民共和国传染病防治法》，疾病预防控制机构建设达到规定要求。

（二）医疗机构设有负责传染病管理的专门部门和人员，有健全的控制院内感染、疫情登记和报告制度，门诊日志齐全。二级以上综合医院设立感染性疾病科，其他医院设立传染病预检分诊点。

（三）党委、政府高度重视传染病防控工作，各项防控措施得到有效落实，近两年没有因防控措施不力导致甲、乙类传染病暴发流行。重大疾病控制按期完成国家规划要求。

（四）全区区级以上医疗机构和中心乡镇卫生院实行传染病及突发公共卫生事件网络直报，疫情报告及时，处理规范。医疗机构法定传染病漏报率<2%。

（五）国家免疫规划项目的预防接种实行免费；接种单位条件符合国家规定要求；预防接种规范，安全注射率为100%；有流动人口免疫规划管理办法，居住期限3个月以上流动人口儿童建卡、建证率达到95％；托幼机构、学校按照《疫苗流通和预防接种管理条例》规定开展入托、入学儿童预防接种证查验工作;儿童国家免疫规划疫苗全程接种率达到95％。

（六）临床用血100%来自无偿献血，其中自愿无偿献血≥90%。无有偿献血。

（七）医疗卫生机构产生的医疗废物应统一由医疗废物集中处置单位处置，医源性污水的处理排放符合国家有关要求。

（八）区政府将打击非法行医、非法采供血和规范医疗机构执业行为工作纳入政府工作考核目标。辖区内医疗机构审批和日常监管资料齐全。非法行医、非法采供血和和非法医疗广告得到有效治理，医疗服务市场秩序良好。

八、病媒生物防制

各级爱卫会要加大对病媒生物预防控制的工作力度，协调各成员单位、社会各界、居民委员会、村民委员会并发动群众，按照《病媒生物预防控制管理规定》的要求，切实做好病媒生物的预防控制工作。通过综合防制,鼠、蚊、蝇、蟑螂等病媒生物要得到有效控制，至少有3项达到国家规定的标准，剩余1项不得超过国家标准的3倍。

九、社区和单位卫生

（一）社区和单位有卫生管理组织和管理制度，有专（兼）职卫生人员，积极组织广大居民和职工搞好室内外环境卫生和绿化美化，定期开展健康教育和卫生评比竞赛活动。工作有计划、有总结，档案资料齐全。

（二）社区和单位卫生状况良好，道路平坦。环卫设施完善，垃圾日产日清，公共厕所符合卫生要求，无违章建筑。饲养宠物和鸟类能严格遵守规定，进行免疫接种，粪便不污染环境。各种车辆停放整齐。80%以上社区的环境得到了有效的整治。

（三）市场、饮食摊点等商业服务设施设置合理，管理规范，无占道经营现象。

（四）按照属地管理原则，单位卫生工作纳入社区统一管理。

（五）社区卫生服务机构健全，房屋设置、人员资质符合规范要求，为社区居民提供安全、有效、方便、经济的公共卫生和基本医疗服务。

十、城中村及城乡结合部卫生

（一）有卫生保洁人员和制度。

（二）合理设置健康教育设施，卫生与健康知识宣传材料进村入户，本村村民卫生知识知晓率≥70%。

（三）环卫设施齐全，布局合理，垃圾密闭收集运输，日产日清，清运率为100%。有污水排放设施。公厕数量达标，符合卫生要求。

（四）村容整洁，路面硬化平整，村内无非法小广告，无乱搭乱建、乱堆乱摆、乱停乱放、乱贴乱画、乱扔乱倒现象。90%以上城中村的环境得到了有效的整治。

（五）鼠、蚊、蝇、蟑螂等病媒生物防制措施落实，无违章饲养畜禽。

（六）农副产品市场、环境保护和“五小”行业符合有关规定。

（七）城乡结合部整洁有序，无乱排污水、乱倒垃圾、乱堆物料、乱搭乱建等现象。

（八）所辖镇建成不少于1个省级以上卫生镇或建成不少于1个省级爱卫会认定达到省级以上卫生镇标准的镇。









附件3

国家卫生城市考核命名和监督管理办法



为确保国家卫生城市评审工作公开、公平、公正，进一步规范评审程序，特制定本办法。

一、申报

国家卫生城市评审每三年为一个周期。其中，第一、二年为申报年，第三年第四季度集中命名一次。

国家卫生城市申报遵循自愿的原则。申报资格为命名2年以上的省、自治区卫生城市，各项指标达到国家卫生城市标准，形成长效管理机制。申报城市需向省、自治区爱卫会提出申请，经其复核符合条件后向全国爱卫会推荐。申报及推荐材料包括：

（一）申报城市向省、自治区爱卫会提交的书面申请；

（二）申报城市人民政府制定的创建国家卫生城市工作规划、实施方案及工作汇报；

（三）申报城市的相关本底资料（包括城市的基本情况，建成区所含区、街道、乡镇、社区、村的名单，建成区内集贸市场名单及地址，公共厕所的数量和地址，餐饮业名录，建成区规划图及城市交通旅游地图（最新版））；

（四）城市生活垃圾及粪便无害化处理率，城市生活污水集中处理率，建成区绿化覆盖率、绿地率、人均公共绿地面积，全年空气污染指数（API），鼠、蚊、蝇、蟑螂达标情况，爱国卫生工作管理法规或规范性文件，建成区烟草广告，近两年食品安全事故及甲、乙类传染病暴发疫情，市民对卫生状况满意程度等10个必备条件的完成情况及相关资料；

（五）爱国卫生组织机构设置和人员组成情况；

（六）省、自治区爱卫会推荐报告、考核鉴定意见及省级卫生城市命名文件。

以上材料需提供文本格式和电子格式各1份。

二、评审

评审工作由全国爱卫会办公室组织。全国爱卫会办公室负责组建评审专家库，专家由爱国卫生、卫生、建设、环保等方面行政管理和专业技术人员组成。每次评审由全国爱卫会办公室从专家库中抽取专家。

评审工作包括资料初审、受理、暗访、技术评估、专家组审定和社会公示等程序。

（一）初审和暗访。

全国爱卫会办公室接到有关省、自治区爱卫会的推荐报告后，对申报材料进行初审。对于材料齐全、符合条件的城市予以受理，并将受理情况告知推荐单位。

对于受理的申报城市，全国爱卫会办公室原则上按照申报顺序适时派遣专家组进行暗访，并于暗访结束1个月内将书面意见和影像资料反馈给省、自治区爱卫会办公室及申报城市。申报城市根据暗访意见进行整改。暗访重点是抽查申报城市日常卫生管理和城市基础设施建设情况，并听取当地群众意见。

（二）技术评估。

通过暗访的城市，由所在省、自治区爱卫会办公室根据暗访提出问题的整改情况，复核验收后向全国爱卫会办公室提交申请对该市进行技术评估的报告，全国爱卫会办公室在接到省、自治区爱卫会办公室的申请报告后适时派遣专家组对申报城市进行技术评估。技术评估组按照《国家卫生城市标准》的要求，通过听取工作汇报、查阅有关文件、技术资料和现场随机抽查等方式，全面评估申报城市工作进展情况及结果。

全国爱卫会办公室在技术评估完成后1个月内将书面意见反馈给省、自治区爱卫会办公室及申报城市。申报城市根据技术评估报告进行整改。所在省、自治区爱卫会办公室对技术评估报告中提出问题要认真进行复核，验收后向全国爱卫会办公室提交对该市下一步卫生创建工作意见、建议的报告。

（三）专家组审定。

申报周期第三年的第四季度，全国爱卫会办公室组织专家组对通过技术评估的申报城市进行综合评审，确定公示城市名单。

（四）社会公示。

对于通过专家组审定的申报城市名单及有关情况，全国爱卫会办公室将在卫生部网站和当地主要报纸上进行为期2周的公示，广泛听取社会各界的意见。对有争议的城市，由省、自治区爱卫会负责核实并将有关情况上报全国爱卫会，必要时，全国爱卫会办公室派遣调查组进行核实。

三、命名

全国爱卫办根据专家组综合评审意见和无重大分歧的公示结果，将达到《国家卫生城市标准》的申报城市材料上报全国爱卫会，经批准后予以命名。

四、监督管理

国家卫生城市应当加强自身管理，发挥典型示范作用，并在城市醒目位置设置“国家卫生城市”标识，接受社会监督。

对于未认真审查申报城市材料的省、自治区爱卫会办公室，视情况进行批评；对没有通过全国爱卫办组织的暗访或技术评估的城市，由所在省、自治区爱卫会办公室督促、检查并验收后，向全国爱卫会办公室再次提交书面申请，经审定后，适时再次组织暗访或技术评估。对未通过再次暗访或技术评估的城市，取消其该周期申报资格并在下一周期内停止其所在省、自治区爱卫会申报资格。同一周期申报2个以上城市暗访有60%以上未通过的省、自治区爱卫会，停止其下一周期申报资格。

国家卫生城市每满3年复审一次。由所在省、自治区爱卫会办公室于当年组织复查，并于6月底前将复查意见报全国爱卫会办公室。全国爱卫会办公室于下半年组织复审，方式以暗访为主。根据复审结果，全国爱卫会对符合标准的城市予以重新确认；对未达标准的城市，暂缓确认，并限期1年进行整改；再次复查仍不合格者，撤销其命名。

省、自治区爱卫会办公室应当按照分级管理的原则，加强对辖区内国家卫生城市的日常管理，并于每年12月底前向全国爱卫会办公室提交书面报告。全国爱卫会办公室将派遣专家不定期对国家卫生城市进行抽查，并将结果予以通报，该结果和省、自治区爱卫会办公室的复查结果将作为复审意见参考。

全国爱卫会对巩固发展国家卫生城市取得显著成绩和正在开展创建活动取得明显成效的城市，将大力宣传并推广其经验。

五、纪律要求

（一）对申报城市的要求。

1.为客观、公正地做好检查评审工作，实行回避制度。自全国爱卫会办公室接到书面申请之日起至正式命名前，申报城市有关材料经由省、自治区爱卫会办公室报全国爱卫会办公室。整个评审期间，申报城市不得自行前往全国爱卫会办公室汇报工作。

2．实事求是，不搞形式主义和弄虚作假。不阻碍群众反映问题，积极配合评审工作。

3．按照标准安排检查评审人员食宿，不安排与检查评审无关的活动。

4．每个检查小组中现场陪检的主管部门负责人和专业技术人员人数不得超过3人。

（二）对评审组成员的要求。

1．要严格按照标准、程序进行检查和评审，不受外界干扰，独立作出结论，结论要实事求是。

2．严格遵守检查、评审纪律，不得擅自透露评审情况。

3．搞好廉洁自律，不参加与检查、评审无关的活动。

4．专家每次参加评审均需签订国家卫生城市（区）评审工作责任书。

违反上述规定的，全国爱卫会办公室将取消其国家卫生城市评审专家资格并告知其所属单位。

国家卫生区考核命名和监督管理参照本办法执行。


试论组织、领导、参加恐怖活动组织罪

钊作俊

【内容提要】本文依据我国刑法对组织、领导、参加恐怖活动组织罪的规定和有关国际公约对打击恐怖活动犯罪及恐怖活动的组织犯罪的规定，从刑法理论上分析了我国刑法中的组织、领导、参加恐怖活动组织罪的犯罪构成特征，以期指导刑事司法实践。
【关 键 词】刑法/恐怖活动组织罪/犯罪构成

恐怖主义行为作为一种国际性犯罪，早在1937年11月16日，由国际联盟主持的27个国家的代表在日内瓦召开的旨在防止和惩治具有国际性质的恐怖主义的正式外交会议上签署的《防止和惩治恐怖主义公约》就明确规定：恐怖行为是指直接反对一个国家而目的和性质在个别人士、个别团体或在公众中制造恐怖的犯罪行为。〔1 〕由于二次大战的爆发，该公约未能生效。其后尤其是六十年代以来，恐怖分子通过暴力、暗杀、爆炸等手段制造的一系列令人发指的事件引起了全世界的极大关注。仅1968年至1980年10余年间就发生恐怖事件6700件，共有3668人死亡，7474人受伤。〔2〕为此， 国际社会陆续制定了一些旨在打击恐怖活动的国际公约和区域性条约，如1979年12月18日联合国制定的《反对劫持人质国际公约》，1971年2月2日《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》，1976年11月10日《欧洲制止恐怖主义公约》等等。我国也相继批准或者加入了一些涉及防范与惩治恐怖主义的国际公约，如《关于制止非法劫持航空器的公约》，《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》等。八届全国人大五次会议通过的新修订的《中华人民共和国刑法》（以下简称“新刑法典”）规定了旨在防范与惩治恐怖主义的犯罪，这就是组织、领导、参加恐怖活动组织罪。本文拟对此予以初步研讨。
一、组织、领导、参加恐怖活动组织罪的概念和性质
恐怖主义行为是一种严重的国际犯罪，这已成为国际社会的共识，大多数国家在其刑法中亦程度不同地规定了该类犯罪。然而，由于对恐怖主义的不同理解，以及受各自的政治、经济、社会、文化等因素的制约和影响，其规定方式又不尽一致。我国新刑法典没有规定恐怖活动罪，而是规定了组织、领导、积极参加或者参加恐怖活动组织的行为所构成的犯罪。对该罪名的确定如何认识，有人认为该条规定了组织、领导恐怖活动组织罪；〔3〕也有人认为该条规定了三个罪名，即组织、 领导恐怖活动组织罪，积极参加恐怖活动组织罪和参加恐怖活动组织罪。〔4〕对此，笔者认为，前一种观点只指出了该条涵盖的两种行为方式，将参加行为排除在外，显然与该条规定不符，似有以偏盖全之嫌；后一种观点克服了上述不足，概括的比较全面，但“积极参加”与“参加”在行为的本质上是一样的，没有必要予以分开各自定罪。因此，根据本条规定，参考最高人民法院近年来类似的司法解释和司法实践中对类似法条的定罪方式，我们认为，新刑法典第120 条只规定了一个罪名：组织、领导、参加恐怖活动组织罪，即为实施杀人、绑架、爆炸等恐怖活动而组织、领导恐怖活动组织或者明知是恐怖活动组织而参加，依法应受刑罚处罚的行为。
关于恐怖性犯罪的性质，从各国立法规定看，其认识并不一致。有的着眼于恐怖活动本身对不特定的人身、财产安全所造成的危害而规定恐怖活动罪，把它归类于危害国家及公共安全的犯罪之中，如法国刑法典；〔5 〕有的则着眼于这种恐怖组织的形成而不是其形成以后对社会的危害规定了组织、参加、支持恐怖集团罪，把它归类到妨害公共秩序的犯罪之中，如联邦德国刑法典；〔6 〕有的则按具体恐怖行为侵犯的不同社会关系分别规定了恐怖行为罪和恐怖活动罪两种犯罪，把前者归于国事罪中，把后者归类到危害公共安全、公共秩序的犯罪之中，如俄罗斯联邦刑法典；〔7 〕英国为了禁止爱尔兰共和军的活动专门规定了《1976年制止恐怖行为法》。〔8 〕我国刑法典采取德国式的立法模式，从防患于未然的角度，立足于对恐怖组织本身的防范，规定了组织、领导、参加恐怖活动组织罪，旨在把这种非法组织消灭在萌芽之中。
那么，对该罪的性质如何认定呢？仅就恐怖活动而言，它无疑是由各种具体犯罪构成的，即恐怖的后果是由各种具体犯罪直接形成和产生的，仅有一个恐怖组织如果没有其后续性犯罪，不可能产生恐怖气氛。比如，一个秘密组织，即使自认为是恐怖组织，如果没有任何恐怖性犯罪活动，谁也不知道有此组织，任何人也不会因此而有“恐惧感”！因此，必须把它放在与其后续性犯罪的联系中才能看出其恐怖性之所在！然而，尽管它本身不能直接而须通过其后续性犯罪才能产生恐怖，但恐怖组织一旦形成，它必定要实施犯罪，是他种犯罪之因，它本身就具有较大的社会危害性，应依法惩处。而一旦实施了其他侵犯不特定的人身、财产安全的犯罪，就具有危害公共安全的性质。因此，我国新刑法典没有规定恐怖活动罪，只规定了组织、领导、参加恐怖活动组织罪，即不论是否已实行恐怖活动，只要组织、领导、参加了该组织，即可以犯罪论处；同时规定，犯本罪又实施其他犯罪的，依照数罪并罚的规定处理，这反映了我国依法惩处恐怖性犯罪的严厉态度。由此也可以看出，只有恐怖活动所实施的犯罪才直接侵害公共安全，组织、领导和参加该组织本身并不能直接危及公共安全，公共安全对于恐怖活动组织来说具有客体上的间接性。而且，恐怖活动组织本身的形成只是体现了对国家禁止非法组织存在的禁止性规定的违反上，表现为直接对社会管理秩序的侵犯上。因此，从本质上说，本罪侵犯的直接客体应当是社会管理秩序，而公共安全则是由组成恐怖活动的各具体犯罪所直接侵害的，组织、领导、参加恐怖组织本身一般不会直接造成对公共安全的危害。因此，将此罪归类到危害公共安全罪中确实值得研究。
二、主客观方面要件
（一）主观方面要件
1.主体要件
新刑法典总则规定犯罪主体有自然人和单位之分，前者指实施了犯罪行为、具有刑事责任能力的有生命的人；后者指刑法典第30条规定的公司、企业、事业单位、机关、团体。对于本罪来说，自然人无疑可以成为其主体。但单位可否成为其主体？新刑法典第30条规定：对于单位，只有法律规定为单位犯罪的，才负刑事责任。而刑法典第120 条并未明确规定单位可以实施此罪，故单位不能成为本罪的主体。如果有单位实施了该罪规定的行为，也只能对单位中直接负责的主管人员和其他责任人员追究其刑事责任。
就自然人而言，不论是中国人还是外国人，是国家工作人员还是一般公民，都可以成为本罪的主体。至于14周岁以上16周岁以下的人能否成为本罪主体，刑法第17条第2 款已将其负刑事责任的范围明确规定为“故意杀人，故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪”，其中并未包括组织、领导、参加恐怖活动组织罪，故已满14周岁不满16周岁的人不能成为本罪主体。至于其成为该恐怖活动组织的成员以后进而又实施杀人、放火、爆炸等行为的，当然要依照刑法典第17条第2款的规定处理。不过， 这已不是本罪主体要件所要研究的范围。
2.主观要件
对该罪的主观要件，法律条文虽未明确规定，但从法条规定的行为方式看可以推知只能出于故意，过失不可能实施组织领导行为，过失“参加”该组织也不应构成本罪。对此，有几个问题值得研究。
第一，故意是仅限于直接故意还是亦包括间接故意？
直接故意是指行为人明知自己的行为会发生危害社会的结果而意欲其发生，间接故意是指明知自己的行为可能发生危害社会的结果而容认其发生。就本罪而言，直接故意是指明知自己的行为是组织、领导或者参加恐怖活动组织而为之并希望发生危害社会的结果，间接故意则是指放任危害社会结果的发生，二者的区别主要在于意志因素的不同，是希望还是放任危害社会结果的发生。因此，要确定本罪能否由间接故意构成，关键是要弄清此处的危害结果指的是什么？我们认为，这一结果决不是本罪所引发的任何结果。对犯罪结果，我国刑法理论通常是将其作为构成要件性结果来研究的，〔9 〕即它只能是作为犯罪构成要件的行为所直接引发的结果。如故意杀人罪的犯罪结果只能是作为构成要件的杀人行为直接引起的被害人的死亡，决非这一结果以外的他结果，如被害人的死亡所引起的其亲属悲伤而死。就本罪而言，由于其行为方式有别，各行为所引起的直接结果的内容及其表现形式也就颇不一样：就组织行为而言，行为引起的直接结果只能是恐怖活动组织的建立；就领导而言，其行为所引发的直接结果只能是参加到已有的恐怖活动组织之中居于统率、指挥、领导地位；就参加行为而言，行为引起的结果也只能是成为恐怖活动组织的一员。由这一危害行为所引起的危害结果的直接性可以看出，“组织”、“领导”、“参加”三种行为都是有意而为，都是有目的的，因此，行为人就不可能采取放任态度。即构成本罪，行为人在主观上只能由直接故意构成。
第二，本罪是否须出于“以进行恐怖活动为目的”？
如前所述，本罪只能由直接故意构成，而直接故意又都是有目的的，这一目的又是什么呢？有学者认为，构成本罪要具有“进行恐怖活动的目的”。〔10〕这一观点是值得研究的。我们认为，本罪行为方式的不一决定了其犯罪结果的表现形态的不同，也决定了追求这一结果的各自行为的具体目的的差别。就组织、领导恐怖活动组织而言，行为人确实具有进行恐怖活动的“目的”，但这只是其最终目的、间接目的，其直接目的是追求行为结果的实现，即恐怖组织建立起来或者在该组织中居于领导地位。其实，进行恐怖活动不过是推动行为人组织、领导恐怖活动组织的内心起因，显然属于犯罪动机的问题。而对于参加者而言，情况就比较复杂，有积极参加的，有随波逐流的，还有被迫参加的。积极参加的，尽管具有进行恐怖活动的“目的”，但其直接目的则是成为该组织的一员；而对于其他参加者，很难说他们就具有进行恐怖活动的目的，有的则可能具有这一目的（尽管这一目的是间接的），有的则可能具有其他目的或者动机，如为了利用该组织实现、满足自己个人不能实现的愿望、要求等。因此，一概认为构成本罪须行为人出于恐怖活动的目的，混淆了犯罪目的和犯罪动机的界限，并不符合实际情况。
第三，本罪的成立是否要求行为人具有违法性意识？
关于违法性意识问题，大致有违法性意识不必要说，违法性意识必要说、自然犯不需要违法性意识但法定犯需要说、虽然不需要违法性的意识但需要其可能性说。〔11〕在我们看来，组织、领导、参加恐怖活动组织罪从表面上看，是出于行政取缔目的而予以特别规定的一种犯罪，属法定犯范围，但它组建以后必然要进行各种恐怖性犯罪，而从事的这些犯罪如杀人、爆炸等又大多属自然犯之范围，故它可以被认为是意在实施“自然犯”的所谓“法定犯”。对之应当采取违法性意识必要说，即行为人主观上要具有对自己行为的违法性的意识。实际上，在通讯设施、传闻媒介甚为发达的今天，法律普及的范围越来越大，程度也越来越高，加上新刑法典又是在公布半年以后才实施，从社会一般人的角度观之，对之进行“行为人所属的常人领域的平行性评价”，〔12〕完全可以推定行为人知道组织、领导和参加恐怖活动组织是违法的。只有对那些参加该组织的人，如果真正没有意识到其违法性，而在法律又没有处罚过失犯的规定的情况下，有学者认为，就不妨允许其最初的违法行为，在重复实施同样的行为时，再说不知道其违法性就说不过去了，就容易作为故意犯来处罚。尽管允许了其最初的违法行为，也不会给实现行政取缔的目的带来大的障碍。〔13〕我们认为，这种认识是有道理的。
第四，行为人事前不知道是恐怖活动组织而认为是其他组织甚至是合法组织，事后才知道属于恐怖组织的，如何处理？
这种情况只存在于“参加”的场合。首先有必要说明一下所谓的“事后故意”的问题。所谓“事后故意”是指行为人在实施足以发生一定结果的行为后才产生犯意并放任危害结果发生的一种心理状态。对事后故意，外国有学者认为，它与通常的故意相同，结果发生的场合无疑成立故意罪。〔14〕我国有学者认为，这种情况并非事后故意，而应当是不作为犯罪，犯罪故意不可能具有溯及力，事后故意的概念应予废止。〔15〕在我们看来，所谓的“事后故意”其认识因素并非是对已经发生的现有事实的认识和将要发生的事实的预见，其意志力不可能溯及其前行行为。如果行为人并不知道是恐怖活动组织，根据情况他也不应当知道，其主观上没有故意，当然不构成该罪。但是，如果在成为该组织成员以后知道了该组织的真正面目而继续参加不退出并进而实施组织、领导行为的，这并不是什么“事后故意”而是事前故意，也不是什么意志溯及力的问题，无疑应成立此罪。
（二）客观要件
新刑法典规定，构成组织、领导、参加恐怖活动组织的基本行为方式是组织、领导、积极参加和参加。所谓组织，即是指在恐怖活动组织未建立之前，通过策划、指挥、招揽、引诱、拉拢、安排、调配等行为使分散的个人聚集起来以促使恐怖活动组织的建立；所谓领导是指在恐怖活动组织建立以后，起组织、指挥、策划作用从而居于统率、支配地位；所谓积极参加是指明知是恐怖活动组织而以积极的态度通过中介或者直接加入该组织之中；其他参加者是指除积极参加者以外的该组织的成员，有随声附和者，有消极对待者，甚至还有被迫参加者。对此，有几个问题需要研究。
1.组织行为和领导行为的认定及其关系问题。
实际上，组织行为和领导行为多有交叉，组织者在恐怖组织建立以后往往成为领导者，领导者往往又须实施组织行为，可谓是在组织过程之中有领导，在领导过程中又有组织，二者的区分有一定的难度。但似应以恐怖组织建立前后而论，建立前为促使组织的建立而实行的组织、领导行为称为组织，建立以后的组织、领导行为称为领导，如在组建恐怖活动组织过程中起领导、统率作用的，应当作组织行为。因为，在该恐怖组织尚未建立起来以前，就不存在领导的可能性，而在该组织建立以后，其组织本身又是一种领导。
需要指出，此处的组织行为不同于新刑法典总则第26条“组织、领导犯罪集团进行犯罪活动”的组织行为。前者指犯罪组织尚未建立起来而组织多人意欲建立的行为，属犯罪成立的行为要件，后者则是指在已经存在的犯罪集团中组织多人进行犯罪，属主犯的构成要件；而且，前者的组织对象是分散的，组织行为人与被组织者不一定构成共犯关系，如被组织者没有满足组织者的要求，没有成为该组织的一员；而组织领导犯罪集团进行犯罪活动的组织人与被组织人却构成共犯关系。
2.构成本罪是否需实施法条规定的全部行为？
如前所述，刑法典第120条只规定了一个罪名，且属选择性罪名，故构成本罪不以实施法条规定的全部行为为必要。实施其中一个行为的，按其行为方式定罪，如组织者就定组织恐怖活动组织罪，领导者就定领导恐怖活动组织罪；实施两个以上行为，就按两个行为方式定罪，如既组织又领导的定组织领导恐怖活动组织罪，既组织又积极参加的，定组织、积极参加恐怖活动组织罪；如果实施全部行为的，则以组织、领导、参加恐怖活动组织罪论处，不实行数罪并罚。
需要指出，这里有一个行为方式的转换继而影响定罪的问题。如一般参与者和积极参加者的转换问题。如果最初是一般参加者，后来成为积极参加者，其轻行为就为重行为所吸收，只成立一个积极参加恐怖活动组织罪；如果最初是积极参加者，后来不再积极，不能只成立一般参加者之罪，而应当成立积极参加者之罪，其后来的态度变化可以作为一个情节考虑，但不应另成立一般参加者之罪；如果是既参加又组织、领导的，其参加的行为能否为组织、领导行为所吸收？如前所述，参加与组织和领导是三种不同的行为方式，其本身各有自己不同的质的规定性。因此不能相互吸收，对此，仍应以组织、领导、参加恐怖活动组织罪论处。
3.何谓“恐怖活动”和“恐怖活动组织”？
恐怖活动，一般认为与恐怖行为、恐怖主义行为意义相同或相近。1937年《防止和惩治恐怖主义公约》在规定了恐怖行为的定义后又具体列举了恐怖行为的具体表现，即：（1）故意危害国家元首、 执行国家元首特权的人士、其法定继承人或指定继承人、上述人员的配偶、担任公职或负有公共任务的人士的生命、身体、健康或自由的行为；（2 ）故意毁灭或损害属于或在另一缔约国管辖下的公共财产或供公用的财产的行为；（3）故意造成共同危险足以危及生命的行为；（4）上列犯罪的未遂行为；（5）制造、获得、扣留或供给武器、军火、 爆炸品或毒物以便在任何国家实施上述行为；（6）上列行为的共谋、 既遂的教唆、直接和公开的煽动、故意参加、有意识地提供援助等。〔16〕按这一公约的规定，恐怖活动的范围是相当广泛的，既可以针对某一国家，也可以针对某一个人；既可以针对人身，也可以针对财产；既可以包括空中，也可以包括地上和海洋；既包括既遂，也包括未遂、教唆、参加和帮助。然而，如前所述，这一公约并未生效。以后制定的一些国际公约和区域性条约以及不同国家对恐怖行为的理解又不尽一致，比如在某种场合下，劫持飞机劫持船舶被认为是恐怖主义；战时对平民的屠杀，对伤病员的摧残有时也被列入恐怖主义行为之类，灭绝种族也常被一些国家的政府归入恐怖主义范围加以惩治。因此，何谓恐怖行为，并没有一个统一的概念。从词义上讲，恐怖所引起的恐惧，是指对人们所造成的各种各样的不安和畏惧。按笔者的理解，恐怖行为具体包括以下几类：（1）基于恐怖，杀害外国的国家元首、政府元首及外交代表、 国际友好人士的；（2）基于恐怖，杀害本国领导人的；（3）基于恐怖，杀人伤人的；（4）基于恐怖，灭绝种族，实施酷刑的；（5）基于恐怖，绑架人质的；（6）基于恐怖，劫持飞机、船舶等交通工具的；（7）基于恐怖，放火、决水、爆炸、投毒的；（8）基于恐怖， 危害交通安全、通讯安全的；（9）基于恐怖，散布病茵、传播谣言的；（10 ）基于恐怖，实施其他危害社会秩序行为的。所谓恐怖活动组织就是实行上述恐怖犯罪活动的非法组织，即具有严密的组织性、相对的稳定性、旨在实施恐怖活动而由多人所组成的犯罪组织。实际上，这些恐怖组织有时还可能会以黑社会的形式出现，这样，如何区分恐怖活动组织和黑社会性质的组织，值得进一步研究。
4.本罪是否须以发生特定的结果为构成要件，本罪是行为犯还是结果犯？
在行为犯与结果犯的关系问题上，我国学者是将二者严格加以区分的。只要单纯实施刑法分则规定的构成要件的行为就足以构成犯罪的是行为犯，仅实行构成要件性行为还不够，还须发生法定的危害结果才能成立犯罪既遂的为结果犯，二者的区别就在于法律是否要求以发生一定的犯罪结果为犯罪既遂的成立要件。〔17〕有学者进一步把行为犯分为举止犯和过程犯，只要着手实施构成要件性行为就成立既遂、不要求行为实行完毕的是举止犯，而过程犯则要求将这一刑法分则所规定的构成要件的行为实行完毕才成立既遂，未完成行为过程的，不是既遂犯。〔18〕就本罪而言，法律并未规定必须发生一定的结果才成立犯罪，而是只要实施组织、领导或参加的行为就可构成。可见，本罪属行为犯。当然，构成该罪不以行为实际发生结果为必要，决不意味着不会发生危害结果，只是法律并不苛求必须发生一定的结果才构成犯罪。
三、罪数和管辖问题
（一）罪数问题
关于罪数问题，理论上有行为标准说、法益标准说、因果关系标准说、犯罪标准说、法规标准说、构成要件标准说，广义法律要件说诸说。我国刑法学界普遍认为，犯罪构成是区分一罪与数罪的标准，犯罪事实具备一个犯罪构成的为一罪，具备两个以上犯罪构成的为数罪。 〔19〕以此为标准，以新刑法典第120条为依据，我们认为，应当以恐怖活动组织的个数为标准区分该罪的罪数，组织或者领导或者参加一个恐怖活动组织的为一罪，组织或者领导或者参加两个以上恐怖活动组织的为数罪。但是，如果行为人既组织又领导又参加恐怖组织而仅仅有一个组织的，仍只成立组织、领导、参加恐怖活动组织罪一罪，不能因为其有数个故意和数个行为而认定存在数罪。
需要指出，组织、领导、参加恐怖活动组织而又实施其他犯罪的，依照数罪并罚的规定处理。
（二）管辖问题
如前所述，仅就恐怖活动而言，其行为方式多种多样，常涉及的具体罪名又多不相同，而且，有的系国际性犯罪，有的纯属国内犯罪，对此很难确定一个统一的管辖原则。但有一点可以肯定，这就是，对我国参加或者缔结的国际条约中规定的恐怖行为构成的犯罪，我国可以行使普遍管辖权，如《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》、《关于制止非法劫持航空器的公约》、《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》中规定的一些恐怖性犯罪，不论是否在我国领土内发生，不论是否由我国公民实施，也不论是否侵害我国利益，只要罪犯在我国领土内被发现，〔20〕我国即有权管辖。但是，这一管辖原则只针对恐怖组织所实施的一些国际犯罪而言的。那么，对组织、领导、参加恐怖活动组织罪如何确定管辖权呢？我们认为，根据新刑法典第6条、第7条、第8条和第11条之规定， 宜作如下处理：我国公民在我国领域内犯此罪的，均适用本法，即我国具有当然的排它的刑事管辖权；我国公民在我国领域外组织、领导、积极参加恐怖活动组织的，我国具有刑事管辖权，但对一般参加者（国家工作人员和军人除外），因其最高刑为3年以下有期徒刑，故可以不予追究； 外国人和无国籍人在我国领域内犯此罪的，除享有外交特权和豁免权的以外，亦适用本法，我国可以行使刑事管辖权；外国人和无国籍人在我国领域外组织、领导或者参加恐怖活动组织的，由于它直接破坏的是所在国的社会秩序，不属于对我国国家或者公民犯罪之列，对此，我国不予行使刑事管辖权。
注释：
〔1〕见张智辉著《国际刑法通论》，中国政法大学出版社， 第157页。
〔2〕转引自（德）汉斯·约阿希姆·施奈德著《犯罪学》， 中国人民公安大学出版社1990年版，第950页。
〔3〕见王作富主编：《中国刑法的修改与补充》， 中国检察出版社1997年版，第72页。
〔4〕见曹子丹等主编：《中华人民共和国刑法精解》， 中国政法大学出版社1997年版，第101页。